保護沿海灘涂走可持續發展道路

　　全國政協人口資源環境委員會

　　■編者按：

　　我國是海洋大國，大陸岸線長達18000多公里，沿海灘涂約有3.8萬平方公里。近年來，隨著我國工業化、城鎮化的快速發展，用海用地總量需求增長迅速，而灘涂實際利用效率不高，灘涂濕地大量喪失，灘涂原有生態系統破壞嚴重，沿海灘涂承載能力與經濟發展之間的矛盾日益凸顯。

　　今年4月下旬，全國政協人口資源環境委員會組成調研組，由李成玉副主任帶隊，赴河北省滄州市渤海新區、唐山市曹妃甸區、秦皇島市北戴河區和港口、遼寧省葫蘆島市和營口市鲅魚圈區等地進行了深入的實地調研，深入研究了沿海灘涂資源開發利用和生態保護現狀、規劃實施情況以及存在的問題，并多次召開座談會，聽取各方面意見，形成了《關于沿海灘涂開發發展道路與保護情況的調研報告》。

　　近幾年，河北、遼寧等沿海省市黨委、政府高度重視灘涂生態保護，科學開發灘涂資源。為加強管理，河北省設立了渤海新區管委會，秦皇島積極推進北戴河、南戴河生態環境綜合整治工程，取得顯著成效。遼寧實施沿海地區開發建設環評先行政策。但是，由于我國粗放型的經濟發展模式和沿海省市工農業生產與城市建設，沿海灘涂資源受到不同程度的破壞。

　　聚焦問題

　　粗放利用濕地縮減生態退化

　　圍填海規模增長過快，超出了承載能力。沿海各地將圍填海作為緩解沿海地區土地供需矛盾、拓展發展空間的重要途徑。從建國初期到上世紀末，我國沿海地區圍填海造地總面積約12000平方公里，主要為農業用地。新世紀以來，圍填海主要用于港口碼頭、電廠和臨港工業等。以環渤海地區為例，圍填海面積2000—2010年共約1573平方公里，其中1147.4平方公里為2005年以后新增面積，占全國同期圍填海新增面積的52.6%。渤海自然岸線由2000年的約921公里，減少到2010年的約682公里，共減少239公里，占渤海自然岸線的26%，是自然岸線減少最多的沿海地區。

　　沿海灘涂資源利用效率低，可持續開發利用面臨重大挑戰。我國是海洋資源利用大國但還不是強國，開發過度與利用不足并存。絕大部分的海洋開發活動集中在海岸灘涂和近海，遠海開發利用不足。例如臨港工業區是海洋經濟主要活動區，主要發展以裝備制造、海洋交通運輸、石油化工、鋼鐵等為主導的產業格局。由于缺乏全局性統籌規劃，各地立足于自身資源競相開發，從渤海灣到北部灣，大型石油化工、港口碼頭項目爭相上馬，臨港工業園遍地開花，產業同質同構嚴重，產能過剩，布局分散。

　　近海和海岸灘涂濕地面積加速減少。沿海灘涂濕地擁有豐富的生物多樣性，有多種棲息動物資源，是重要的鳥類遷徙“中轉補給站”和越冬、繁殖地。根據國家林業局第二次全國濕地資源調查（2009—2013年）結果，我國近海與海岸濕地面積約5.8萬平方公里，占全國濕地總面積的10.85%，但與2003年第一次調查相比，減少了約1.36萬平方公里，減少率約為23%，遠高于全國平均減少8.8%的水平。而納入保護體系的僅約1.4萬平方公里，保護率為24%，遠低于全國43.5%的平均保護率。大規模的圍填海工程使環渤海成為我國濱海濕地和自然岸線喪失最嚴重的區域。自1980年以來，渤海灣損失的灘涂達530平方公里，占渤海灣灘涂總量的59%。

　　沿海灘涂生態系統功能退化嚴重。圍填海直接改變了海岸帶和近海的地貌，影響了納潮量和海水自凈能力，造成灘涂生態系統功能退化和野生漁業資源的衰退。尤其是渤海海域，近年來漁業資源更是嚴重衰退，作為渤海漁業支柱的對蝦資源，年產量由上世紀70年代的34萬噸，下降到目前的不足千噸。圍填海破壞了泥沙動態平衡，造成港口航道淤積速度加快，海岸侵蝕現象也不斷加劇。沿海濕地的破壞導致生物棲息地喪失，生物多樣性明顯減退，鳥類種群數量也不斷下降。

　　沿海灘涂海域的環境污染總體狀況依然嚴峻。資料顯示，每年排入渤海的污水總量達60億噸。海域污染仍呈總體上升趨勢。近海海洋生態環境壓力持續增大。以2013年海洋環境公報為據，我國近岸海域劣于Ⅳ類海水標準的區域主要分布在遼東灣、渤海灣、黃海北部、長江口、杭州灣、珠江口部分的近岸海域，且部分海域污染還有所加重。渤海海域Ⅳ類和劣Ⅳ類水質面積自2005年起總體呈增長趨勢，2010年達到最大值近2萬平方公里，占渤?？偯娣e的1/4。據調查，我國水產養殖業占全球的60%，大面積的灘涂濕地被養殖網箱和鹽場占據，水體富營養化不斷加劇。

　　剖析原因

　　經濟發展與灘涂承載矛盾突出

　　造成這些問題的原因：一是地方經濟發展的沖動與土地資源的短缺的制約，成為推動圍填海的根本推手。沿海地區是我國人口最集中，工業最密集的地區，土地資源短缺的矛盾最尖銳，向海洋要地是各沿海城市的普遍趨勢。二是經濟社會發展與土地利用總體規劃、海洋功能區劃等規劃層面協調統籌不夠。各地方在短期利益驅動下，岸線規劃使用管理不科學，由此造成臨港工業、港口碼頭岸線等重復建設、粗放式管理，難以發揮我沿海地區岸線資源的整體功能。三是管理體制不順，陸海分割，多頭管理，政出多門，部門間缺乏有效協同等。填海造地已經成為地方政府規避建設用地指標約束的重要方式。四是海洋科技創新和支撐能力不足。我國海洋科技對海洋經濟的貢獻率據統計為50%左右，低于發達國家70%-80%的水平，不能滿足增強海洋能力拓展的戰略需求。

　　尋計問路

　　走海洋經濟綠色發展之路

　　全球3/4的大城市、工業資本和人口集中在沿海，我國十一個沿海省區以14%的國土面積，養育了全國50%的人口，創造了全國60%的GDP，沿海地區在未來經濟發展中仍是主要承載地。沿海灘涂應堅持開發與保護并重，科技創新驅動，從增效、節約和減排三個方面入手，走海洋經濟綠色發展之路。

　　更好發揮政府和市場作用，加強沿海灘涂管理的制度化、規范化建設。要真正實現市場起決定性作用的灘涂和近海資源利用格局，必須明確責任主體，加強部門協調配合，切實理順管理體制。建議由綜合管理部門牽頭，實行環渤海地區協調聯動機制，并按照黨中央關于京津冀一體化發展的決策，對河北滄州渤海新區予以先行先試政策支持。國家有關主管部門和地方各級政府要按照規劃、依法、科學、集約、生態用海的目標和已批準的海洋功能區劃確定的類型區推進岸線開發，從嚴控制圍填海用海項目。

　　加大海域環境污染防治力度。通過深化工業污染源治理、加快環?；A設施建設、加強農業面源污染防治和重點海域污染治理等綜合措施，嚴格控制排污總量。建議盡快出臺專項政策，進一步加強船舶污染檢測。加大漁業生態環境綜合治理，調整養殖布局，減少漁業養殖污染。加快建立海洋生態補償和區域間的財政轉移支付制度。

　　劃定生態保護紅線和重要濕地保護區。將沿海重要濕地的生物多樣性保護列為重點，嚴控自然岸線保有率，加大生態修復工作力度，實施濕地恢復工程，推進防護林建設。加強環境監測體系建設，恢復濕地自然功能，將灘涂濕地生態環境保護納入政府考核體系。

　　盡快制定沿海地區整體開發與保護規劃。國家要立足長遠發展戰略，科學調整產業布局，吸納城鎮人口，依法保護環境，使沿海地區在全國工業化、城鎮化的進程中起到引領作用，真正成為基礎雄厚的經濟帶。嚴格執行圍填海年度計劃指標制度，真正納入國民經濟和社會發展年度計劃。

　　大力提高獲取深遠海資源的技術水平和能力。做好海洋科技創新總體規劃，設立國家重大專項。嚴格實行沿海產業準入制度，堅持有所為有所不為。重點在深水、綠色、安全的海洋高技術領域加強突破，特別是要加強海洋經濟轉型過程中急需的核心技術和關鍵共性技術的研究開發。

　　調研組人員名單

　　組長：

　　李成玉（全國政協常委、人口資源環境委員會副主任，中華全國供銷總社原理事會主任、黨組書記）

　　成員：

　　王兆海（全國政協委員，海軍原副政委）

　　孫步新（全國政協委員，中國郵政集團大客戶中心副總經理）

　　沈瑾（全國政協委員，河北省林業廳副廳長）

　　宋原生（全國政協委員，國務院三峽辦原副主任）

　　武獻華（全國政協委員，遼寧省政協副主席，民建遼寧省委主委，東北財經大學副校長）

　　秦升益（全國政協委員，北京市工商聯副主席，北京仁創科技集團董事長）

　　聶振邦（全國政協委員，國家糧食局原局長）

　　周秉建（女）（全國政協委員，財政部離退休干部局原巡視員）

　　■延伸閱讀

　　灘涂是海灘、河灘和湖灘的總稱，指沿海大潮高潮位與低潮位之間的潮浸地帶，河流湖泊常水位至洪水位間的灘地，時令湖、河洪水位以下的灘地，水庫、坑塘的正常蓄水位與最大洪水位間的灘地面積。海洋灘涂系指大潮時，高潮線以下，低潮線以上的，亦海亦陸的特殊地帶。灘涂不僅是一種重要的土地資源和空間資源，而且本身也蘊藏著各種礦產、生物及其他海洋資源。

　　我國海洋灘涂總面積217.04萬公頃，主要分布在北起遼寧、南至廣東、廣西和海南的海濱地帶，是海岸帶的一個重要組成部分。我國著名地理學家、氣象學家竺可楨《十年的綜合考察》中說：“由于我國是港灣和淺海發達的國家，在渤海灣、膠州灣、長江口、杭州灣，以及各地已進行的灘涂調查工作，對于進一步發展水產、鹽業、潮汐發電、農田水利、航運等方面都將發揮作用。”

　　灘涂資源用途很廣，主要有以下五方面：第一，可以開辟鹽田，是發展鹽化工原料基地的好場所。第二，圍海造地，增加耕地面積。第三，發展灘涂水產養殖業。第四，填筑灘涂，解決沿海城市、交通及工業用地問題。第五，海涂是發展海洋旅游業的重要場所，無論是沙質海灘，還是泥質灘涂，都可發展具有特色的濱海旅游。（郜曉文整理）