●財(cái)政收入下降、支出負(fù)擔(dān)加重造成了財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，而中央對地方政府的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付又十分有限，很多地方政府尤其是縣鄉(xiāng)這樣的基層政府財(cái)政狀況更為困難。在這種體制的倒逼之下，“囊中羞澀”的地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)政上的缺口，不得不像經(jīng)營公司一樣“經(jīng)營”政府，不遺余力地追求“營業(yè)額”和“營業(yè)利潤”，進(jìn)而忽略了環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等“非盈利”活動(dòng)，造成地方政府公司化。

　　●地方政府競爭割裂了全國統(tǒng)一市場，扭曲了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，成為腐敗的溫床，引發(fā)了一系列迫切需要解決的嚴(yán)重問題。

　　●建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。盡快將各級政府間財(cái)稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門的自由裁量權(quán)，杜絕“跑部錢進(jìn)”的弊端，同時(shí)減少地方政府對“土地財(cái)政”的依賴。

　　中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)原會(huì)長宋曉梧近日接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪時(shí)表示，較長時(shí)期以來，中國各級地方政府逐漸形成了一種以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的公司化行為模式。時(shí)至今日，地方政府競爭積累的諸多問題已經(jīng)十分嚴(yán)重，必須予以正視，堅(jiān)決加以扭轉(zhuǎn)。這需要從行政體制、財(cái)稅體制、外貿(mào)體制、土地制度、分配制度、價(jià)格機(jī)制以及社會(huì)管理等多方面綜合入手，正確界定政府職能。

　　地方政府的公司化

　　據(jù)宋曉梧介紹，“地方政府公司化”是較長時(shí)期以來中國各級地方政府逐漸形成的一種以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的行為模式。具體來說，很多地方政府忽略了政府應(yīng)有的職能和定位，而變成了一個(gè)追求利潤最大化的“公司”。地區(qū)生產(chǎn)總值(GDP)成為“公司”的營業(yè)額，政府的財(cái)政收入成為“公司”的利潤，地方政府領(lǐng)導(dǎo)看上去不像是人民的“公仆、看門人”，而更像是公司的“董事長、總經(jīng)理”。他們所追求的“政績”主要不是履行社會(huì)職責(zé)，而是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益。地方政府公司化從上世紀(jì)80年代初期開始萌芽，90年代開始迅速強(qiáng)化，其演進(jìn)過程和改革開放的大背景密不可分。

　　“我認(rèn)為這種現(xiàn)象與我國政治、經(jīng)濟(jì)的改革變化有密不可分的聯(lián)系。”宋曉梧說，從政治維度來看，首先，隨著中共中央將工作重點(diǎn)全面轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，“經(jīng)濟(jì)績效”成為官員政績考核的主要標(biāo)桿，導(dǎo)致地方政府官員產(chǎn)生公司經(jīng)理一樣的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。其次，在這種政績導(dǎo)向的機(jī)制下，同一級政府或政府部門間難以形成公共服務(wù)主體之間的相互協(xié)作，而是像不同的“公司”一樣進(jìn)行“市場”競爭。

　　他表示，十一屆三中全會(huì)之后，改革開放全面啟動(dòng)，黨和國家的工作重心從階級斗爭逐步轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展成為各級黨委和政府的頭等大事。“經(jīng)濟(jì)績效”也成為組織部門考核官員的主要依據(jù)，比如地區(qū)GDP、財(cái)政收入、出口創(chuàng)匯等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都成為了官員必爭之地。其中，相當(dāng)于地方政府“營業(yè)額”的GDP逐步成為衡量官員能力的主要標(biāo)桿。研究表明，地方政府“GDP績效”較為突出的官員獲得升遷的概率明顯更大，這給地方政府官員提供了追求GDP的隱性激勵(lì)。隨著經(jīng)濟(jì)績效成為官員晉升的主要影響因素，地方政府官員對社會(huì)管理和公共服務(wù)這些政府本職的興趣逐漸下降，卻不遺余力地追求GDP增長，做大當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)蛋糕，正如公司追求營業(yè)收入和利潤最大化一般。

　　伴隨著改革開放的深入，地方政府之間的公司式競爭越來越激烈，商業(yè)化味道也日趨濃厚。競爭的方式多種多樣，一方面，搞好“公司內(nèi)部經(jīng)營”，“大干快上”，盲目上項(xiàng)目，做大本“公司”的GDP。另一方面，爭奪“外部的經(jīng)營資源”。一是爭上級政府尤其是中央政府投資項(xiàng)目。二是爭優(yōu)惠政策。小到扶貧救災(zāi)資金額度、“債轉(zhuǎn)股”額度、核銷地方債務(wù)額度，大到設(shè)立自貿(mào)區(qū)、保稅區(qū)、各種改革試點(diǎn)區(qū)等，都成為地方政府競相爭奪的對象。三是爭奪虛名。如有些名人故里竟有七八個(gè)地方在爭。“曹操墓”事件之所以被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，都和地方政府在背后的爭取有很大關(guān)系。

　　從經(jīng)濟(jì)維度來看，宋曉梧認(rèn)為，地方政府公司化的演進(jìn)受財(cái)政、土地、金融、貿(mào)易等多方面因素的影響。他著重強(qiáng)調(diào)了分稅制改革的影響。他說，分稅制改革是推動(dòng)地方政府公司化的重要經(jīng)濟(jì)因素。分稅制改革給中國的財(cái)政體系帶來了兩個(gè)重要變化。首先，財(cái)權(quán)上收中央，中央政府在財(cái)政收入中的比重大幅提高，地方財(cái)政收入顯著下降。其次，在財(cái)權(quán)上收的同時(shí)，事權(quán)卻進(jìn)一步下移，地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān)顯著加重。分稅制改革前，1978年至1993年間，地方政府財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的平均比重為58.01%；而分稅制改革后，1994年至2012年間，地方財(cái)政支出占全國平均財(cái)政支出卻升至74.16%。財(cái)政收入下降、支出負(fù)擔(dān)加重造成了財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，而中央對地方政府的稅收返還與轉(zhuǎn)移支付又十分有限，很多地方政府尤其是縣鄉(xiāng)這樣的基層政府財(cái)政狀況更為困難。在這種體制的倒逼之下，“囊中羞澀”的地方政府為了彌補(bǔ)財(cái)政上的缺口，不得不像經(jīng)營公司一樣“經(jīng)營”政府，不遺余力地追求“營業(yè)額”和“營業(yè)利潤”，進(jìn)而忽略了環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等“非盈利”活動(dòng)，造成地方政府公司化。

　　地方政府競爭的弊端

　　地方政府競爭引發(fā)了諸多嚴(yán)重問題。宋曉梧表示，中國改革開放以來創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)奇跡，并率先走出2008年的金融危機(jī)陰影，有的論證中國經(jīng)濟(jì)奇跡的“密碼”恰恰在于地方政府的競爭。但地方政府GDP競爭積累的諸多問題現(xiàn)在已經(jīng)十分嚴(yán)重了，必須予以正視，堅(jiān)決加以扭轉(zhuǎn)。

　　首先，地方政府競爭加劇了產(chǎn)能過剩。他說，盡管10多年來國家三令五申要控制產(chǎn)能過剩，但收效甚微，有時(shí)南轅北轍。2012年，不僅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)如鋼鐵、水泥、平板玻璃、電解鋁產(chǎn)能過剩在30%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過正常市場競爭的水平；2011年的多晶硅產(chǎn)能已經(jīng)超過世界總需求量。

　　在中國，地方保護(hù)、地方競爭是產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的重要根源。地方政府盡一切可能上項(xiàng)目擴(kuò)產(chǎn)能，為保本地區(qū)的GDP，通過財(cái)政補(bǔ)貼或政府擔(dān)保為這類企業(yè)輸血，惡化了行業(yè)生存環(huán)境。

　　其次，地方政府競爭使得生態(tài)環(huán)境惡化。水體污染，大氣污染，土壤污染等之所以日益嚴(yán)重，一個(gè)重要原因是地方政府為了招商引資，放松對環(huán)境的保護(hù)，一些地方政府甚至成為污染企業(yè)的保護(hù)傘，有的污染企業(yè)就是當(dāng)?shù)氐?ldquo;一把手工程”，導(dǎo)致環(huán)保審批、監(jiān)管失靈。

　　地方債務(wù)過重的問題也隨之產(chǎn)生。國家審計(jì)署2012年第26號(hào)公告披露，一些縣在招商引資過程中，將企業(yè)繳納的稅收、土地出讓收入等，通過財(cái)政列支等手段返還給相關(guān)企業(yè)，減少了縣級可支配財(cái)力。審計(jì)調(diào)查的54個(gè)縣中，有53個(gè)縣2008年至2011年出臺(tái)了221份與國家政策明顯相悖的招商引資優(yōu)惠政策文件，以財(cái)政支出方式變相減免應(yīng)征繳的財(cái)政性收入70.43億元，其中2011年變相免征33.36億元，相當(dāng)于其當(dāng)年一般預(yù)算收入的5.81%。54個(gè)縣如此，全國2千多個(gè)縣的情況呢？原財(cái)政部長項(xiàng)懷誠則在博鰲論壇上估算，其中僅地方債務(wù)就高達(dá)20萬億元。

　　宋曉梧表示，為了上項(xiàng)目，地方政府普遍采用非常規(guī)渠道融資，是一種非常典型的監(jiān)管套利行為。此外，國際貨幣基金組織指出，中國經(jīng)濟(jì)增長過于依賴投資擴(kuò)張，其中主要是房地產(chǎn)部門和地方政府投資。房地產(chǎn)投資又有助于地方的土地財(cái)政收入。龐大的地方債務(wù)很大程度上是地方政府投資沖動(dòng)的產(chǎn)物。

　　除此之外，地方政府競爭還割裂了全國統(tǒng)一市場，扭曲了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，成為腐敗的溫床，引發(fā)了一系列迫切需要解決的嚴(yán)重問題。而土地的價(jià)格被人為扭曲，也必然帶來城市發(fā)展過程中用地結(jié)構(gòu)方面的嚴(yán)重失衡：如農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)地速度過快的同時(shí)，土地利用結(jié)構(gòu)極端扭曲；供給面與需求面共同催生的房地產(chǎn)泡沫化；不完全城市化的流動(dòng)人口與無法充分享受土地增值收益的失地農(nóng)民；最后，上述發(fā)展模式對環(huán)境和生態(tài)也產(chǎn)生了非常不利的影響。

　　宋曉梧表示，中國地方政府公司化的增長模式，發(fā)展到今天，已經(jīng)不可持續(xù)，必須下決心加以扭轉(zhuǎn)。如果中央政府還不采取堅(jiān)決的改革措施來扭轉(zhuǎn)這個(gè)局面，結(jié)果必然是房地產(chǎn)泡沫崩盤并產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，最壞的結(jié)果，是政府、銀行和很多相關(guān)企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表全面損害，引起整體性經(jīng)濟(jì)與金融危機(jī)。

　　正確界定政府職能

　　應(yīng)對地方政府公司化現(xiàn)象，需要正確界定政府職能。宋曉梧表示，界定政府(包括中央政府和地方政府)與市場和社會(huì)的邊界，涉及行政體制、財(cái)稅體制、外貿(mào)體制、土地制度、分配制度、價(jià)格機(jī)制以及社會(huì)管理等眾多領(lǐng)域，必須從多方面綜合入手。

　　首先，建立統(tǒng)一的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系。建議以基本公共服務(wù)均等化、公共設(shè)施基本完備，作為衡量省、市、區(qū)是否協(xié)調(diào)發(fā)展的主要指標(biāo)，盡快取消地方的GDP、投資等規(guī)劃指標(biāo)，以利于保證全國政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一。同時(shí)加快勞動(dòng)力、土地、資金等要素配置的市場化進(jìn)程，打破行政性分割，特別是“諸侯經(jīng)濟(jì)”分割對要素市場配置的阻礙。

　　對近年來形成的80多個(gè)各類國家級規(guī)劃，宋曉梧認(rèn)為，應(yīng)該突出抓好西部大開發(fā)，其余跨省的重在指導(dǎo)，省內(nèi)的由各省自行協(xié)調(diào)。要警惕過多的國家級區(qū)域規(guī)劃形成層次不等、種類繁多、畫地為牢的各類財(cái)稅、土地、外貿(mào)等優(yōu)惠政策，形成地方政府主導(dǎo)的不同層次的區(qū)域性GDP競爭，結(jié)果反而割裂了全國統(tǒng)一市場。

　　其次，明確劃分各級政府事權(quán)財(cái)權(quán)。按照公共財(cái)政框架和基本公共服務(wù)均等化的要求，明確界定各級政府的事權(quán)，落實(shí)與之相匹配的財(cái)力。建議逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)集中到中央，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。盡快將各級政府間財(cái)稅關(guān)系、責(zé)權(quán)劃分等基本制度以法律形式加以規(guī)范，限制中央政府部門的自由裁量權(quán)，杜絕“跑部錢進(jìn)”的弊端，同時(shí)減少地方政府對“土地財(cái)政”的依賴。

　　深化行政管理體制改革。加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開，政府與社會(huì)組織、市場中介組織分開。把不該由政府管理的事項(xiàng)如企業(yè)經(jīng)營決策等，堅(jiān)決轉(zhuǎn)移出去；把該由政府管理的事項(xiàng)如基本公共服務(wù)等，切實(shí)管好。以制度保證充分發(fā)揮市場在配置資源中的基礎(chǔ)性作用。

　　此外，大力發(fā)展和規(guī)范社會(huì)組織。宋曉梧介紹說，我國現(xiàn)在已有約50多萬個(gè)社會(huì)組織、中介機(jī)構(gòu)、基金會(huì)等，但絕大多數(shù)仍然存在“官辦、官管、官運(yùn)作”的現(xiàn)象。要看到市場主體自律與自協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，迫使政府在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)管理方面維持“管得過寬、管得過細(xì)、管得過死”的局面。在國家法律框架內(nèi)，發(fā)展完善的社會(huì)組織，形成靈活的社會(huì)自協(xié)調(diào)機(jī)制，有效平衡不同社會(huì)群體的利益，是深化行政管理體制的內(nèi)在要求，是清晰界定政府與市場邊界的重要前提，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的題中應(yīng)有之意。

　　加快實(shí)施政社分開，突破社會(huì)組織雙重管理體制。宋曉梧說，早在10多年前，就有一些學(xué)者分析了雙重管理體制的弊端，提出取消業(yè)務(wù)主管單位管理，此后，一些地方開始探索突破社會(huì)組織雙重管理體制，民政部也啟動(dòng)了對跨部門、跨行業(yè)社會(huì)組織的直接登記程序；分離政府的社會(huì)管理職能。只有社會(huì)組織真正做到依法自治、政社分開，政府尤其地方政府才具備簡政放權(quán)的前提。

　　增強(qiáng)社會(huì)組織自身活力。健全社會(huì)組織治理結(jié)構(gòu)。要賦予社會(huì)組織獨(dú)立的人事任免權(quán)，尤其是社會(huì)組織自主決定主要負(fù)責(zé)人的權(quán)限，建立健全社會(huì)組織的民主決策機(jī)制和制度；推行政府購買公共服務(wù)。政府分離一部分社會(huì)管理職能后，不能簡單放任不管，需要采取購買的方式創(chuàng)新公共服務(wù)模式；培養(yǎng)從事社會(huì)組織工作的專業(yè)人才，側(cè)重深化社會(huì)組織管理體制改革，包括不同類型社會(huì)組織從業(yè)人員薪酬制度、福利制度、保障制度、職稱評定制度的改革，使社會(huì)組織從業(yè)人員享有合理的社會(huì)福利待遇和體面的勞動(dòng)條件。

　　加強(qiáng)對社會(huì)組織的監(jiān)管。完善有關(guān)社會(huì)組織的法律法規(guī)，依法對社會(huì)組織進(jìn)行監(jiān)管。對社會(huì)組織實(shí)行分類監(jiān)管。根據(jù)各社會(huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域及其功能作用，將其劃分為不同的類別，制定不同的制度框架，并采取不同的監(jiān)管政策。開展對社會(huì)組織的社會(huì)評估與監(jiān)督。一是根據(jù)社會(huì)組織信息公開原則，要求社會(huì)組織的組織機(jī)構(gòu)、年度工作、財(cái)務(wù)報(bào)表公開透明，以利于社會(huì)公眾進(jìn)行評估和監(jiān)督。二是要求各社會(huì)組織定期對自身活動(dòng)進(jìn)行全面的自評估和必要的自審計(jì)，有關(guān)情況要及時(shí)向會(huì)員或理事會(huì)、常務(wù)理事會(huì)成員通報(bào)，并向社會(huì)公開。三是開展第三方評估與監(jiān)督，政府和社會(huì)組織都可以通過購買服務(wù)的方式，委托研究機(jī)構(gòu)或民間調(diào)查評估機(jī)構(gòu)對相同類別的社會(huì)組織進(jìn)行評估，必要時(shí)也可進(jìn)行評比，通過第三方的評估、評比，起到社會(huì)監(jiān)督作用。四是發(fā)揮媒體和網(wǎng)絡(luò)的作用，對社會(huì)組織活動(dòng)進(jìn)行單項(xiàng)或綜合性評估監(jiān)督。