原標題：從中央到地方 全面二孩落地至少要經歷四個程序

　　從中央到地方相應的跟進措施應當盡快出臺，盡量縮短時間差，避免一些矛盾現象的出現；

　　要增加跟生育相關的公共服務，兒科、產科、婦產科醫院等醫療資源的投入和配置。要大力發展兒童照料的社會服務。要增加教育資源的投入，優化教育資源的分布，這樣可以減輕家庭的負擔；

　　具體的規劃和政策都要考慮這些問題，后續的工作包括修法、政策制定以及各種社會事業的安排等，還有很多工作要做。

　　十八屆五中全會決定，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。二孩政策的正式落地，讓不少想再生一個孩子的家庭為之雀躍。

　　不過，政策是放開了，如何調整、修訂相關法律法規，仍是一個備受關注的問題。

　　以“單獨二孩”政策的推出為參照系，全面放開二孩要落地，恐怕至少要經歷4個關鍵程序：第一關：中共中央的決定；第二關：國務院制定調整意見，全國人大常委會批準；第三關：各地實施方案報批；第四關：地方人大修訂計生條例。國家衛計委下屬的中國人口與發展研究中心主任姜衛平在接受媒體采訪時表示，全面落實該政策還需等待各地人大修改地方的法規之后，方可最終落地。

　　焦點問題一

　　何時能正式“生二孩”

　　現行的人口與計劃生育法提出：國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。

　　全面放開二孩后，上述法律規定是否需要修改？

　　在南開大學人口與發展研究所所長李建民看來，確有沖突之處。

　　“人口與計劃生育法以及相關條例有必要做相應修改，還有一些管理細則也都應當進行調整，比如準生證制度、審批制度等。”李建民說。

　　南開大學經濟學院人口與發展研究所教授原新也向《法制日報》記者表示，人口與計劃生育法必須修改。

　　“允許生育二孩以后，第一孩和第二孩都不需要進行審批了，實行‘備案’制度。所以，人口與計劃生育法中的條文就會與這些產生沖突。”原新說。

　　那么，“全面二孩”政策公布是否就意味著馬上可以合法生育二孩？

　　“我認為，既然中央已經作出這樣的政策，從現在開始，想生二孩的夫婦就可以生了。因為法律的修訂是一個程序問題，不應當由于程序問題而影響到家庭的利益。這些都是程序上的問題，我覺得不能成為延遲家庭生育的障礙。”李建民說。

　　“比如，各省都應該修改地方條例，但是什么時候能夠修改完成，還沒有時間表。所以不能讓有需求的家庭一直等。”李建民說，“大家普遍關注這樣一個問題：假如非獨生子女家庭明天就生育二孩，還算不算超生？我個人理解應當不算作‘超生’。我的建議是，在這個問題上‘宜松不宜嚴’。”

　　“從中央到地方相應的跟進措施應當盡快出臺，盡量縮短時間差，避免一些矛盾現象的出現。”中國人民大學人口與發展研究中心教授段成榮在接受《法制日報》記者采訪時提出了不同的看法，“在現行的法律法規條文沒有廢除之前，它應當是有效的，作為普通公民應當遵守，按照現行的規范來約束我們的行為。如果違反了現行規定，也有可能按照現行法律，承擔一定的后果。”

　　段成榮的意見是，國家的立法部門和各個地方應當盡快完成修法的過程。對于公民而言，則建議等到新的法律公布之后生育。“可以預期，這個過程肯定不會太長，而且生育本來就是一個很長的周期，這個矛盾出現的可能性還是比較小的。”段成榮說。

　　李建民也向記者強調說，從本質上，該政策與人口與計劃生育法的立法精神不矛盾，但是各地條例中“限制只能生一個”的相關規定都應當修改，“所有以前跟中央最新規定內容相悖的政策都應該取消，在程序上沒有取消之前，至少現在就不應當執行了。原來鼓勵獨生子女的政策也應改變，比如原來的獨生子女證和獎勵費就不應該存在了”。

　　對此，北京大學社會學系教授陸杰華的建議是，首先，獨生子女獎勵費可以采取“老人老辦法，新人新辦法”。劃定年齡界限，不在育齡范圍內的婦女還應當按照原來規定進行獎勵，而對于一定年齡范圍內的育齡婦女，自愿只生育一個孩子的不再進行獎勵。

　　“另外，獨生子女費也應當取消，這也得劃定一個年齡界限，按照年齡和生育能力采取繼續獎勵或者取消獎勵的措施。”陸杰華說。

　　焦點問題二

　　如何才能“放心生”

　　在政策出臺后，國家衛計委相關負責人10月29日表示，下一步將修改完善相關法律法規，做好政策的銜接。

　　衛計委表示，將加強生殖健康、婦幼健康、托兒所幼兒園等公共服務的供給。大力加強對存在特殊困難的計劃生育家庭幫扶力度；大力加強計劃生育基層基礎工作，做好出生人口監測，確保全面二孩政策穩妥扎實有序實施。

　　“十八屆五中全會決定提出全面放開二孩，是讓家庭在生育決策權上更有決定權，但現實是家庭仍未掌握生育決策的所有權。”李建民說，從目前來看，我國的相關法律對于家庭的支持不夠，無論是從法律還是從社會政策上，都應該體現出對家庭的支持。

　　在原新看來，全面二孩還涉及很多問題。

　　“比如，產假制度應該調整，現在是98天產假，全面二孩之后，應該考慮是否可以延長產假。此外，提倡母乳喂養，是不是可以在工作場所設置育嬰室。”原新說，類似的社會扶助政策還有經濟政策、社會福利政策，都應當相應地跟全面二孩政策相配套。

　　對此，李建民也建議通過增加育兒補貼、延長帶薪產假、對多子女家庭減免個稅等措施來鼓勵生育。

　　“第一，要增加跟生育相關的公共服務，兒科、產科、婦產科醫院等醫療資源的投入和配置。第二，要大力發展兒童照料的社會服務。第三，要增加教育資源的投入，優化教育資源的分布，這樣可以減輕家庭的負擔。幼兒園入園難、學區房的狀態很不合理，要改變這種現狀，打破阻礙教育資源優化配置的利益結構。”李建民說。

　　此外，陸杰華建議說：“從獎勵扶助政策上，應當關注計劃生育特殊困難的家庭；另一方面，在對待婦女的待遇上，企事業單位不應該對于生育二孩的婦女歧視，在工資、獎勵、包括職業競爭方面都應當是平等的。”

　　焦點問題三

　　是否會遭遇“落地難”

　　不論對于家庭個體，還是對于整個國家，迎接二孩的到來都將是一個考驗。經過多年的反復討論，中國謹慎并適度地走出了這一步，但同樣的，中國未來也將面臨人口增多帶來的上學難、就業難等問題。

　　在政策落地過程中，受訪專家均表示可能會遇到一系列問題。

　　各地方“政策落地”的時間差成為了專家普遍提到的問題。

　　“修改法律已經達成共識，人口與計劃生育法已經在討論和修訂過程中了。但是具體到各省什么時候落地取決于各個省的情況，也要積極根據本地實際情況進行修訂。我國大部分的優惠、優先、優待政策基本上都是以地方規定為核心的，需要地方把這些政策作出梳理并進行綜合調整。”原新說。

　　此外，陸杰華向記者提到，關于社會撫養費的征收也是一個問題。“比如，何時算是‘政策內’,何時算是‘政策外’的，要從國家層面進行統一。同時，針對大規模的遷移流動人群，對于生育孩子的登記是按照屬地還是按照原居住地，這些需要探討。”陸杰華說，對再婚家庭的界定，如果雙方都有一個孩子應該如何界定等一系列問題如何操作，都應當出臺國家層面的原則性、可操作的方案，以避免各地的差異。

　　此外，原新強調說，新政策出臺還要表明一個態度，可以生育二孩，但要限制三孩以上，“生二控三”，針對“控三”也應該出臺一些法律、政策方面的規定。

　　“值得我們關注的是，在落實政策的過程中，各個區域、各個層面承擔的壓力程度有很大差別。比如，大量的年輕夫婦是以流動人口的方式在城市生活，其中很多人符合條件可以生育二孩，但是由于他們的戶籍不在居住地，很多的公共服務都沒有把他們考慮在內。”段成榮說，“當大量流動人口夫婦的孩子在城市里出生、成長時，如果城市管理者在考慮未來公共服務的時候，仍只考慮戶籍人口而不考慮流動人口，那么公共服務勢必會面臨更大的壓力，特別是一些主要城市以及特大城市。”

　　在段成榮看來，落實二孩政策必須落實“公共服務的均等化”，實現常住人口全覆蓋，“我國的規劃、公共事業的安排、教育、衛生等等重要民生領域公共服務的安排應當惠及全部常住人口，將可能出現的壓力和矛盾提前消化”。

　　“具體的規劃和政策都要考慮這些問題，后續的工作包括修法、政策制定以及各種社會事業的安排等，還有很多工作要做。”段成榮說。　□記者 趙麗 習生 谷朋