■ 進入新常態以來，我國經濟發展長期向好的基本面沒有變，經濟韌性好、潛力足、回旋余地大的基本特征沒有變，經濟持續增長的良好支撐基礎和條件沒有變，經濟結構調整優化的前進態勢沒有變。但經濟下行壓力仍然較大，潛在風險不容忽視，從上中等收入國家邁進高收入國家行列任務艱巨。

■ 無論任何國家，生產要素總量是相對有限的，資源環境和社會承載能力也是有限的，受要素邊際效率遞減規律制約，依靠增加要素投入數量推動經濟增長總會遭遇瓶頸，經濟增長、人均收入和財富水平提高最終要依賴全要素生產率的提高，特別是進入后工業化階段經濟增長將會更多依靠全要素生產率提升。

■ 在“三期疊加”階段，針對勞動力成本不斷上升、資本邊際效率下降、杠桿率較高等結構性問題，我國正在持續推進去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的供給側結構性改革。

■ 當前和今后一個時期，要全面貫徹落實黨的十八屆五中全會精神，加快結構性改革激發經濟增長潛力，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，加快推進國企改革，積極推進財稅金融改革，深化社保制度改革，提高勞動力流動性和勞動力素質，加快科技體制改革，加快土地制度改革，加快新型城鎮化和農業現代化發展。

樓繼偉

黨的十八屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，對今后五年我國經濟社會發展的目標任務、基本理念、重大舉措作出了戰略部署，明確提出以提高發展質量和效益為中心，加快形成引領經濟發展新常態的體制機制和發展方式。我們要切實貫徹落實黨的十八屆五中全會精神，大力推進結構性改革，化解經濟發展中突出的結構性問題，著力推進制度創新，以提高全要素生產率重構經濟增長新動力，促進經濟持續健康發展，確保如期全面建成小康社會。

一、 我國經濟進入中高速增長階段

改革開放30多年來，我國經濟保持了年均10%左右的高速增長，成功實現了從低收入國家向中等收入國家的跨越。2015年經濟運行總體平穩，新增就業超額完成全年預期目標，全國居民收入增長繼續快于經濟增長，結構調整步伐加快，大眾創業、萬眾創新呈現勃勃生機，生態環境不斷改善。進入新常態以來，我國經濟發展長期向好的基本面沒有變，經濟韌性好、潛力足、回旋余地大的基本特征沒有變，經濟持續增長的良好支撐基礎和條件沒有變，經濟結構調整優化的前進態勢沒有變。但經濟下行壓力仍然較大，潛在風險不容忽視，從上中等收入國家邁進高收入國家行列任務艱巨。亟待大力推進結構調整，以提高全要素生產率為核心，培育新的發展動能，增強持續增長動力。

一般經濟規律表明，經濟增長主要來自于要素投入的增加和全要素生產率的提高，前者主要包括勞動力投入和資本投入的增加，后者是指扣除資本、勞動等生產要素投入貢獻后，由技術進步、管理水平、勞動力素質、要素使用效率等其他因素的改進與革新帶來的產出增加，反映了各生產要素的綜合利用效能，體現了經濟增長的質量和效益，是影響經濟發展和人均收入的關鍵因素。從國際經驗看，一國經濟發展早期主要依靠要素投入特別是資本投入，進入發展中后期階段以后，要素投入的貢獻下降，全要素生產率對經濟增長的貢獻逐步提高。這是因為無論任何國家，生產要素總量是相對有限的，資源環境和社會承載能力也是有限的，受要素邊際效率遞減規律制約，依靠增加要素投入數量推動經濟增長總會遭遇瓶頸，經濟增長、人均收入和財富水平提高最終要依賴全要素生產率的提高，特別是進入后工業化階段經濟增長將會更多依靠全要素生產率提升。

我國過去保持經濟快速增長，全要素生產率提升是重要因素。據有關機構測算，1982—2010年我國全要素生產率對經濟增長的平均貢獻率為21.5%。但國際金融危機以來，我國全要素生產率增速下降，導致我國經濟增速下行。未來一個時期，推動經濟持續穩定增長，核心是通過供給側結構性改革，提高全要素生產率，促進發展動力順利轉換。

二、 當前經濟發展中存在結構性矛盾

近年來，我國進入經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”階段，戰略機遇期的內涵發生深刻變化。抓住和利用好這一戰略機遇期仍面臨嚴峻挑戰。特別是長期積累的結構性問題凸顯，制約著全要素生產率提高和經濟穩定增長。

勞動力成本不斷上升。2012年以來勞動年齡人口數量連續下降，預計“十三五”時期繼續減少1000萬人以上，人口紅利逐步消減。人口老齡化加劇，2014年末老齡化率達到15%左右，高出發展中國家平均水平約5個百分點。用工短缺，勞動力成本逐漸上升，國際金融危機以來，我國城鎮單位就業人員平均貨幣工資年均增長13.2%，農民工工資年均增長13.5%，高于同期勞動生產率（按現價計算）年均增長11.1%的水平，勞動力成本增長已快于勞動生產率增長。

資本邊際效率下降。國際金融危機后，隨著政策刺激下投資大幅增長，資本邊際產出效率明顯降低。從2008年到現在，每新增1元GDP需要增加的投資已經顯著上升。投資回報率低，直接影響了企業投資意愿。投資結構也不盡合理，設備投資占比不斷下降，從2008年的23.5%降至2014年的19.4%，土木建筑類投資上升，2014年占比已達2/3，增加投資更多依賴政府和房地產投資。再加上前些年我國產業鏈基本以土木建筑類投資為核心來布局，也造成鋼鐵、水泥、平板玻璃等行業產能嚴重過剩。

杠桿率較高。國際金融危機以來，我國杠桿率迅速上升。盡管總體債務規模可控，但我國整體債務占GDP的比重與2008年相比有較大幅度提高。這種狀況不利于企業穩定發展、推進技術創新、邁向全球產業鏈和價值鏈的中高端。盡管政府債務占GDP比重還不到40%，但部分地區償債壓力較大，存在局部風險。

一些制度機制抑制資源配置效率。一些領域壟斷和行業準入壁壘依然存在，企業缺乏退出機制，僵尸企業僵而不死，影響資本配置效率。勞動力素質有待提高，高技能和創新人才不足。勞動合同法一些規定有待完善，加上戶籍制度的共同限制，影響了人口的自由流動，制約了農村富余勞動力到城鎮就業創業。仍有一些不合理的制度規定使得審批手續繁雜，征地拆遷難，投資項目落地慢。農村土地改革滯后也使得土地缺乏流動性。這些體制機制矛盾造成交易成本過高，限制了要素的自由流動，影響要素使用效率的提高。

在“三期疊加”階段，針對上述結構性問題，我國正在持續推進去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板的供給側結構性改革。同時，加快關鍵性體制機制改革，在全面深化改革中，深入貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，釋放潛在生產力，提升全要素生產率，努力培育新的增長動力和增長點，推動我國經濟持續健康發展。

三、 加快結構性改革激發經濟增長潛力

當前和今后一個時期，要全面貫徹落實黨的十八屆五中全會精神，堅持創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，把創新擺在國家發展全局的核心位置，加快供給側結構性改革，破解經濟社會發展的中長期難題，培育發展新動力，優化勞動力、資本、土地、技術、管理等要素配置，釋放新需求，創造新供給，提高全要素生產率，推動從要素驅動向創新驅動轉變，為解放和發展生產力、保持經濟中高速發展、產業邁向中高端水平提供制度保障。

使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。深化價格改革，減少政府對價格形成的干預，為市場和投資者提供真實可靠的價格信號，為結構優化和自主創新提供基本保障。加快推動生產要素市場化改革，健全現代產權制度，完善企業破產退出制度。進一步簡政放權，放開市場準入，為“大眾創業、萬眾創新”營造公平競爭的環境，激發市場主體活力，調動市場力量增加有效供給。

加快推進國企改革。規范完善現代企業制度，全面推行國有企業去行政化改革，以管資本為主加強國有資產監管，加快改組組建國有資本投資、運營公司，加快推進壟斷行業改革，推進國有經濟布局結構不斷優化，淘汰落后產能，推動企業兼并重組和混合所有制發展，抓緊處置僵尸企業，允許長期虧損、資不抵債企業破產關閉，提高國有資本配置和運行效率，增強國有企業活力、競爭力和影響力。

積極推進財稅金融改革。全面推進落實財稅改革方案，加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度，稅種科學、結構優化、法律健全、規范公平、征管高效的稅收制度，以及事權與支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。深化利率和匯率改革。允許實體企業、財務公司等組建不同規模、多元化的金融機構，有效解決小微企業融資難問題。健全多層次資本市場體系，大力發展直接融資。盡快修復證券市場功能，提高資本利用效率。大力推廣政府和社會資本合作，進一步完善相關法律制度和政策體系，引導各地規范推進，更好地吸引社會資本，提高投資效率。

深化社保制度改革。加快推進養老保險制度改革，以完善個人賬戶、堅持精算平衡為核心，建立多繳多得、長繳多得的激勵約束機制和更加透明易懂的收付制度，在此前提下實現職工基礎養老金全國統籌，劃撥國有資本充實社保基金，加快發展補充養老保險，建立基本養老金合理增長機制，并與繳費貢獻密切掛鉤。改革醫療保險制度，建立合理分擔、可持續的醫保籌資機制，研究實行職工醫保退休人員繳費政策，建立與籌資水平相適應的醫保待遇調整機制，全面實施城鄉居民大病保險制度，改革醫保支付方式，整合基本醫療保險制度，推進公立醫院去行政化改革，結合新型城鎮化，辦好鄉、村醫院，真正建立有序分級診療格局。

提高勞動力流動性和勞動力素質。加快戶籍制度改革，促進農業人口轉入非農部門，提高勞動生產率。適時調整完善勞動合同法，增強勞動力市場靈活性，促進勞動力在地區、行業、企業之間自由流動，完善勞資雙方公平決定勞動者報酬的機制。研究制定漸進式延遲退休年齡等政策，提高勞動參與率。建立現代職業教育體系，強化企業、社會辦學作用，推進產教融合、校企合作，加大勞動者技能培訓，提高勞動力素質。建立健全與受職業教育的勞動人才相適應的專業技術職稱評定制度，調動勞動者的積極性和創造性。

加快科技體制改革。推進中央財政科技計劃管理改革，建立公開統一的國家科技管理平臺，政府部門不再直接管理具體項目。實行嚴格的知識產權保護制度。深化科技成果使用、處置和收益管理改革，實施國家科技成果轉化引導基金，支持企業技術創新和科技成果轉移轉化。鼓勵科技人才和科研成果直接進入市場，按科技要素實現價值回報。創新財政支持方式，引入后補助機制，通過市場機制吸引社會資金和金融資本進入技術創新領域。支持加快發展戰略性新興產業，突破關鍵技術，提升產品質量，創建知名品牌，提高產品附加值。

加快土地制度改革。盡快修改國有和集體土地上房屋征收與補償相關規定，助推投資項目落地。在符合規劃和用途管制前提下，鼓勵農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股。在具備條件的地方實行地票制，農民宅基地還耕后，集體建設用地指標變為資本，可攜帶入城投資創業，既有利于促進投資和消費增長，也有利于消化房地產庫存。支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，既有利于促進農業規模經營，也有利于進城農民安居創業。

加快新型城鎮化和農業現代化發展。這是解決城鄉二元結構的重要舉措。應圍繞大中城市圈發展緊湊型城市，增加城市密度，促進土地集約節約利用。以發展大城市為核心，建立重點城市圈；以省會城市為輻射，培育發展若干城市帶；以縣（市）城區為中心，帶動發展中小城鎮群。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。要與農業現代化同步推進，改革升級農業補貼政策，減少農藥化肥的過度使用，減少對農產品市場的扭曲。保障農產品有效供給，保障口糧安全，通過部分進口解決國內其他糧食需求缺口，實施土地休耕輪作、農業生態環境和資源保護修復，擴大農業適度經營規模，培育新型職業農民，釋放更多勞動人口轉移到非農部門。

（作者：財政部部長）