近日，備受關注的2016年中央一號文件出臺，農業環境問題再次被提及。2016年中央一號文件提出，要“加快農業環境突出問題治理”。

“中國農業資源環境遭受著外源性污染和內源性污染的雙重壓力，農業可持續發展遭遇瓶頸。”農業部副部長張桃林曾公開表示。

這意味著，如果不解決農業農村生態環境問題，將直接影響到農村經濟的可持續發展和農民的身體健康。

在接受《法制日報》記者采訪的專家看來，今年中央一號文件有一個明顯的特點，就是將農業環境問題擺在重要位置。

農業環境生態問題不容樂觀

目前，我國農業農村經濟發展進入最好歷史時期。然而，在取得巨大成就的同時也付出了巨大的代價——資源利用的弦繃得越來越緊，生態環境的承載能力越來越接近極限。

2014年中央農村工作會議提到，農業面臨四大難題，其中之一便是：生態環境對農業亮起了紅燈。生態環境受損嚴重、承載能力越來越接近極限。

關于我國農業生態環境的現狀，可以從農業部副部長張桃林的一席話中看到一些片段。

2015年4月14日，張桃林在國新辦發布會上表示，中國農業資源環境遭受著外源性污染和內源性污染的雙重壓力，農業可持續發展遭遇瓶頸。我國農業已超過工業成為我國最大的面源污染產業，總體狀況不容樂觀。

張桃林指出，我國土壤和水體污染及農產品質量安全風險日益加劇，一方面是由于工礦業和城鄉生活污染向農業轉移排放，導致農產品產地環境質量下降；另一方面也由于化肥、農藥長期不合理且過量使用，畜禽糞便、農作物秸稈和農田殘膜等農業廢棄物不合理處置，造成農業面源污染日益嚴重。

中國政法大學教授、中國環境資源法學研究會副會長曹明德告訴《法制日報》記者，目前，農業農村生態環境問題的確比較嚴峻。比如，農藥、化肥殘留問題；土壤重金屬殘留問題；規模養殖對水體的污染問題等。

面對資源條件與生態環境的雙重壓力，迫切需要轉變農業發展方式，加強農業面源污染治理，從而推進農業生態環境保護與治理，促進農業可持續發展。

2016年中央一號文件更是指出了明確方向——加快農業環境突出問題治理。

與2015年中央一號文件“加強農業生態治理”的提法相比，今年的“加快”意味著對農業農村生態環境的治理需要提速了。

2016年中央一號文件指出，加大農業面源污染防治力度，實施化肥農藥零增長行動，實施種養業廢棄物資源化利用、無害化處理區域示范工程。積極推廣高效生態循環農業模式。探索實行耕地輪作休耕制度試點，通過輪作、休耕、退耕、替代種植等多種方式，對地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展綜合治理。

事實上，農業部一直在積極推進農業環境治理工作。

2015年1月6日，農業部表示，將與浙江省共同推進浙江現代生態循環農業試點省建設，并將在全國采取一系列措施，大力推動現代生態循環農業發展。

之所以要大力推動上述舉措，用農業部科技教育司司長唐珂在2016年1月6日新聞發布會上的話說就是：“這些年來，中國化肥、農藥用量相當大，生產和使用量都是世界第一。但是化肥、農藥的利用率比世界發達國家卻低15%到20%左右，這是很大的一個問題。”

由于化肥、農藥等大量使用以及密集耕作，水體污染、土壤質量下降問題愈加凸顯。

《全國耕地質量等級情況公報》顯示，中國耕地退化面積超過四成。另據環保部調查，目前受污染的耕地約有1.5億畝。耕地質量堪憂，主要是重金屬和有機物污染，與畜禽養殖廢棄物未得到有效處理也有關系。

著力解決農業生態環境問題

“那次事件是浙江畜牧業永遠不會忘卻的‘生態之殤’。必須以生態環境承載能力作為基本條件，否則發展就是不可持續的。”浙江省農業廳廳長史濟錫說。

“那次事件”指的是發生在兩年前的黃浦江漂浮死豬事件。

在水網地帶的浙江省嘉興市有700多萬頭豬，超過了當地承載能力，帶來了很多污染問題。因此，當地已經著力在養殖區域、品種方面調整結構，轉變發展方式。

浙江的案例是中國著力破解農業生態資源環境困局的縮影。

近年來，農業部對太湖、滇池、三峽庫區等農業面源污染敏感區或高風險區，開展了農業生態補償試點，采取物化補貼的方式，對采用化肥農藥減施、農藥殘留降解等環境友好型技術和應用高效、低毒、低殘留農藥和生物農藥的農戶進行補貼；在湖南省長株潭地區170萬畝耕地實施重金屬污染修復及農作物種植結構調整試點。

曹明德告訴記者，現在農業農村環境問題還表現出與城市環境同質化的問題。但是在農村，能夠提供的環境服務卻與城市有較大差距，即環境服務非均等化。

“長期以來，我們過于重視可見的環境污染問題，而忽略了水體污染、土壤污染這些不可見的問題。”曹明德說。

以上這些問題的出現，與農村環境保護政策、法規、標準體系不健全有關。

正因此，2016年中央一號文件指出，基本形成改善農業環境的政策法規制度和技術路徑，確保農業生態環境惡化趨勢總體得到遏制，治理明顯見到成效。

記者注意到，這并非中央第一次如此強調農村生態環境問題。

2008年全國首次農村環境保護工作電視電話會議召開，把農村環境綜合整治擺在更加突出和重要的位置。

同時，國務院轉發環保部等八部委《關于加強農村環境保護工作的意見》指出：開展農村環境連片整治，是加快推進農村環境污染治理的重要舉措，是生態建設示范區建設的重要內容，也是現階段建設農村生態文明的有效途徑。

2010年2月8日，環境保護部發布《農村生活污染防治技術政策》，旨在推動社會主義新農村建設，保護和改善農村環境，防治農村生活污染。

2015年年初，農業部印發了《農業部辦公廳關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》，從源頭削減、過程控制、末端治理的全過程入手，提出了7項重點任務、6項治理措施，明確了8項保障措施。

曹明德認為，對于農業農村環境污染問題，相關政策法規比較分散，缺乏一部有針對性的法律來規制這些問題，比如對污染嚴重的耕地進行分類，解決農村垃圾、污水處理問題。

中南財經政法大學教授高利紅在接受《法制日報》記者采訪時也認為，農村的環境問題非常復雜，農業問題、工業污染、農村生活污染、地下水污染和超采、土壤污染等問題等均相當突出。我國目前所有的環境立法不僅適用于城市，也適用于農村。但鑒于農村的產業形態和基礎設施、基層治理模式與城市有顯著不同，各項法規在農村的貫徹實施都遭遇到現實困境。

“2016年中央一號文件強調，基本形成改善農業環境的政策法規制度，意在加強頂層設計。”曹明德說。

加強頂層設計應如何著手？高利紅認為，立法重點應放在農村基礎設施的建設、財政資源配置、農村基層治理結構和模式的轉換上，沒有這些根本性措施，徒法不足以自行。建議立法時，要充分核算生態農業所耗費的管理成本。我國農業地域廣大、區域差異也大，國家立法應為地方立法留足空間。比如農藥、化肥零增長行動，如果沒有基層治理基礎，農藥化肥的使用量不一定能準確統計出來；單純依靠計劃，也可能導致弄虛作假。有些計劃性措施甚至有可能引發農藥化肥在局部地區漲價，這些困難均必須充分考量。

“還需要特別注意的是，我國一些農村還比較貧困，發展生態需要大量資金支持。對于土壤貧瘠、灌溉用水匱乏等地方，發展生態農業需要大量一次性成本投入和后期維護費用，制定相應政策和法律時，應對地方財政和中央財政能力及其投入方面進行核算，以此保障工程性措施得以落實。”高利紅說，此外，相關領域的立法應包括地方基層自治建設、鄉村生態文化發展等。□　記者 廉穎婷