據統計，全國沒有勞動能力，沒有生活來源，沒有法定贍養、撫養、扶養義務人（簡稱“三無”）的特困人員，多達５８０余萬人。此外，徘徊在“三無”邊緣而沒有統計在內的特困群眾，尚無確數。如何救助特困人群，已成為我國扶貧攻堅的重點任務，更是關系全面建成小康社會目標達成的關鍵步驟。

應救盡救，應養盡養：政府職責義不容辭

２０１４年５月，國務院頒布的《社會救助暫行辦法》實施，提出將農村五保戶、城市“三無”群眾作為“特困供養人員”進行專門保障。截至２０１４年１０月，全國農村五保人數為５３１．８萬人，享受城市居民最低生活保障的“三無”群眾５１．８萬人。

中國農業大學人文與發展學院教授、中國社會保障學會社會救助分會副會長左停說，當前，我國經濟發展呈現中高速增長新常態，而以現代化、城鎮化為特征的社會轉型仍未完成，“三無”特困人群在經濟上沒有收入來源和勞動能力、社會心理上缺少基本的家庭照料和生理上老幼殘疾，屬于我們社會中最困難的群體。

長期以來，我國先后建立起農村五保供養、城市“三無”人員救濟和福利院供養制度，城鄉特困人員基本生活得到了保障。然而，由于目前特困人員供養經費基本來源于地方政府一般性財政轉移支付，而中央財政轉移在東、中、西部地區比例不同，導致地方政府支付水平參差不齊，特困供養對象的認定標準、服務水平也差異很大。

“目前，各省份對特困供養對象的認定標準存在差異。”左停說，例如青海省將困境兒童（即“事實上無人撫養兒童”）納入特困人員供養范疇，湖南省尚未將困境兒童納入特困人員供養范疇，僅涵蓋在最低生活保障制度內。

《國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》明確，城鄉老年人、殘疾人以及未滿１６周歲的未成年人，同時具備無勞動能力、無生活來源、無法定贍養撫養扶養義務人或者其法定義務人無履行義務能力的，應當依法納入特困人員救助供養范圍。

“應救盡救，應養盡養是政府義不容辭的責任。”在左停看來，應適度放寬特困人員的適用范圍、適當增加特困供養對象的數量指標，從實際困難的程度出發，把符合條件的特困人員全部納入社會救助供養范圍，保障他們的基本生活，為其構建最后一道社會安全網。

集中供養率不足三分之一：特困人員生存現狀堪憂

在江西一家縣級養老院，８０多歲的袁奶奶經常摔倒住院。作為農村五保老人，盡管袁奶奶的住院費用政府全包，但住院期間的護理費敬老院沒有辦法承擔，醫院的護工太貴請不起，只能發動院內的老人去照料。

據民政部統計，全國平均每１３名集中供養的“五保”對象僅擁有１名工作人員。人員設施不足、維護經費不足等因素導致很多農村老人無依無靠、不救不活。

目前，我國特困人員救助供養形式分為在家分散供養和在當地的供養服務機構集中供養。盡管全國３萬多個鄉鎮已基本實現每個鄉鎮自建（或幾個鄉鎮共建）有一個特困老人供養機構、每地（市）建有一個特困兒童供養機構和重癥殘疾人供養機構。截至２０１４年底，全國有面向供養老人和殘疾人的床位數３９３４３９０張、面向收留兒童的床位數１０２１７４張，擁有服務人員２６０余萬。可現實卻是我國特困人員集中供養率不到三分之一。

“敬老院里低齡老人照顧高齡老人是一種理想模式，但是由于條件有限、額外勞動，導致有些低齡老人不愿意住進養老院。”一位基層供養機構的工作人員告訴記者，而且，由于護理力量不足，失能和未失能老人在集中供養意愿上結構性失衡，那些真正失能、需要照料的老人往往被拒之門外。”

針對此，《國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》明確供養服務機構應當依法辦理法人登記，并按照一定比例配備工作人員，強化托底保障能力，為特困人員提供基本救助供養服務。

左停認為，政府應創辦一批有較好救助服務能力的中心供養機構，使其作為支點發揮好“杠桿性”的救助作用，也可以引領農村養老業的發展。對于供養機構的實際負責人（或法定代表人）應納入編制，以強化責任和激勵。對于在編的工作人員的工資應該單獨納入地方財政預算。開展專門針對集中供養機構的醫療保險項目（如長期護理保險），為失能、半失能、智障人員長期醫療護理提供穩定的資金來源。此外還應加大困境兒童的臨時救助力度。對于不符合孤兒審批條件，生活處于極端貧困的困境兒童，也可以認定為“事實上無人撫養兒童”給予臨時生活補貼，緩解其在生活和求學中所面臨的壓力，保證其健康成長。

創新管理：讓“精準扶貧”早日造福特困人群

專家認為，從貧困深度來看，特困群體的貧窮困難程度最深，只能依靠政府的“兜底”來保障其基本生活、醫療和住房需求，而且挑戰更大的，對這部分群體不是簡單的轉移支付就能解決他們的需求，他們中的相當部分還需要具體的生活照料服務。這也是精準扶貧的應有之義。

２０１５年下半年，青海省決定在黃南、果洛、玉樹和海南藏族自治州開展農牧區困難老人代養服務試點工作。代養服務的主體是縣級人民政府民政部門和鄉鎮人民政府，通過向社會力量購買養老服務的方式，委托第三方為農牧區困難老年人提供的基本居家養老服務，包括以日間探視為主要內容的日間照料服務，以幫助老年人餐飲或代為購買餐料為主要內容的助餐服務，以尋醫問藥為主要內容的助醫服務，以洗衣、助浴、保潔為主要內容的助潔服務，以代為購買日常生活用品和代為辦理一般事務為主要內容的代辦服務，以及精神慰藉、安全守護等居家養老服務，以滿足困難居家老人基本的日常生活照料服務需求。

這種創新管理方式打破了分散供養的特困人群長期處于棄養、半棄養狀態的困局。左停認為，政府應積極試驗社區分散供養或第三方寄養等模式，形成可考核的供養標準。在有條件的社區，應通過購買社會服務滿足其基本的日常生活照料服務需求。

但是，專家強調，社會管理創新的前提是投入保障。國家對于特困人員救助供養標準早已作出規定，一般為當地人均生活消費支出的８０％左右。但實際上我國大部分地區尚未達標，不少地方供養標準甚至只有當地人均生活消費支出的３０％多。

《國務院關于進一步健全特困人員救助供養制度的意見》不僅對資金保障的各級政府職責明文列出，也對社會參與提出方向引導。（完）