新華社北京５月２日電題：觀“人山”看“人海”　景區最大承載量為何未能成為保障游客體驗“紅線”

“新華視點”記者

泰山觀“人山”、西湖看“人海”、北京八達嶺長城密密麻麻全是人……“五一”小長假，“新華視點”記者在北京、安徽、浙江、山東等地旅游景點采訪發現，一些景區節假日多次超出游客最大承載量，一些景區接待游客量雖未超限，但游客反映擁擠不堪。旅游法規定“景區接待旅游者不得超過景區主管部門核定的最大承載量”，為何未能成為保障游客體驗的“紅線”？

有景區“超限”近一倍　有景區未“超限”仍人擠人

游客人數嚴重超負荷不利于保護景區風貌，也極易引發公共安全突發事件。記者在多地采訪發現，小長假期間有的景區游客接待量超過了核定的最大承載量。

“讓人有種想要逃離的沖動。”剛從天柱山風景區歸來的旅游達人季涵說，這是一場不像登山、更像是散步的旅途。記者從安徽省天柱山風景區管委會獲悉，小長假首日該景區接待游客６.６萬人次，而該風景區核定的最大承載量為３.６萬人次，“超限”近一倍。

安徽省旅游局統計信息顯示，天柱山風景區單日接待游客量多次超出核定承載量。２０１６年春節黃金周第二天，接待游客量一度達到８.２萬人次，超標１２８％。

記者調查發現，還有不少景區的游客接待量雖未超過最大承載量“紅線”，但限流效果并不明顯，游客體驗難以保障。

為限制人流，故宮實行實名制購票，并嚴格按照最大承載量限額售票。小長假首日，中午１２點１０分，故宮當日的８萬張票便售罄。1點左右，大量游客結束游覽，從故宮北門出來。和朋友走散后的王先生無奈地說：“人擠人！中軸線上的主要景點，只能單向行走。太和殿前里三層外三層都是人頭，很難看清殿內細節。”

與故宮相比，西湖景區在假日期間的單日接待量雖很少達到７９.７５萬人次的最大承載量，但“斷橋變人橋”的畫面已經成為一種假日“常態”。１日１４時，記者在北山路斷橋出入口看到，游客早已是摩肩接踵。每當有游客駐足拍照時，行進的隊伍便會發生間歇性擁堵。

“五一”小長假前夕，南鑼鼓巷因客流量遠超瞬時承載量主動取消了３Ａ資質，且暫停接待旅行團隊。居高不下的客流量是否因此有所緩解呢？記者在現場看到，雖然街面上看不到揮著小旗的導游和戴著旅行帽的游客，但不寬的街道仍到處都是人。從山西到北京旅游的方先生感慨地說：“我以為不接待旅行團人會少一點，沒想到還是這么擠。”

“靠經驗”核算最大承載量 “靠假日掙夠一年的錢”致“紅線”虛設

旅游法規定，景區應當公布最大承載量、景區接待旅游者不得超過最大承載量，旅游者數量可能達到最大承載量時景區要提前公告并及時采取疏導、分流等措施。

在上海外灘２０１５跨年踩踏事件發生后不久，國家旅游局下發《景區最大承載量核定導則》明確，最大承載量是指在一定時間條件下，在保障景區內每個景點旅游者人身安全和旅游資源環境安全的前提下，景區能夠容納的最大旅游者數量。

游客最大接待量的“紅線”十分明晰，為何一些景區“超而不限”？

天柱山風景區管委會相關負責人回應稱，這是因為當初最大承載量核定與目前游客接待量統計的口徑不同。“當時最大承載量是僅僅針對主峰計算的。隨著越來越多區域開放，當前游客數量統計包括主峰、三祖寺等景點。”安徽省潛山縣旅游局負責假日信息統計的丁主任補充說，除了統計口徑不同，由于景區索道、道路、停車場等基礎設施改善，實際承載力增強了。

記者調查發現，除了統計口徑問題，景區“超載”的背后更多是追求最大利益的沖動。有景區負責人透露，在當前旅游景區收入結構單一的情況下，游客接待量越大就意味著越多門票錢。假日出游需求集中爆發，各大景區在追求業績沖動下缺少嚴格執行最大承載量的動力，往往是“靠假日掙夠一年的錢”。“出于利益追求，由景區自己統計、上報的接待數據真實性會打折扣。”

記者了解到，旅游法中明確規定，對于未及時采取疏導、分流等措施，或者超過最大承載量接待旅游者的景區，由景區主管部門責令改正，情節嚴重的，責令停業整頓一個月至六個月。廣東財經大學旅游管理與規劃設計研究院院長張偉強教授直言，由于核定標準不一、違法舉證難等實際困難，這一規定很難發揮作用。

事實的確如此。雖然西湖、天柱山、九華山等景區也均在假日出現過“超限”，但截至目前，全國范圍內很少見因“超限”受罰或摘牌的案例。

中國未來研究會旅游分會副會長劉思敏分析說，在缺乏監管的情況下，最大承載量的核定與實施，是否科學很難作出判斷。一般來說，景區會根據經驗，在保障“不出事”的情況下，盡量滿足游客游玩需求。

為什么一些景區并未“超限”還會擁擠不堪？中部一景區管委會規劃科負責人解釋，不少景區和我們一樣，都是依靠經驗核算的最大承載量，有不科學之處。出于利益追求沖動，有景區在核算最大承載量時趨向越高越好；而在統計上報接待游客數量時也有很大彈性空間。這就造成一些景區表面上沒有“超限”，實際上游客體驗差。

人群蜂擁，一些景區應急分流能力不足加劇了擁堵程度。“景區資源調配能力差，車輛供應能力與接待客流量不匹配，導致大批客人滯留山區。”正在河北白石山風景區游玩的倪歡歡說。

（小標題）完善“超載”問責機制 精細調控景區“瞬時承載量”

專家認為，承載量直接影響游客體驗與生命安全。一方面，在核定最大承載量時綜合考慮空間、設施、生態、社會等因素，確保科學性和可信度；另一方面，盡快明確權責關系與問責機制，對“超載”景區進行處罰與問責，實行負面清單管理，保障最大承載量相關政策“不打折扣落實”。

中國社科院財經戰略研究院副教授魏翔認為，一方面要理順景區管理體制機制，根除政府利益驅動的誘因；另一方面需加快旅游業供給側改革，通過擴大有效的景點供給、時間供給，加強景區間競爭，讓游客有更多選擇權，倒逼景區重視游客體驗度。

安徽大學旅游系副主任李經龍分析說，景區管理部門不能心存僥幸，必須提高安全意識，重視游客擁擠問題。建議在智慧旅游建設中，加快通過大數據等方式實現限量售票、分時參觀、優化路線，以智能化即時控制景區游客量。比如“將限額售票分散至每小時，當每小時售票人數超過一定限額，便停止售票，并通過各個緊急疏散口進行分流。”“設計多條交集少、易分流的游覽路線供游客選擇。”

李經龍認為，為了避免游客“白跑一趟”的情況，還可以對熱門景區探索實現網上分時段預約管理，將人群有效限流在旅游出發前。

據了解，目前，上海黃浦區內部分景區已經通過信息技術實現實時客流“上線”，游客可以通過手機實時查詢各區域的游客數、擁擠程度與該景區的瞬時承載量，及時調整游玩路線。