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《中國經濟周刊》 記者 侯雋 | 北京報道

（本文刊發于《中國經濟周刊》2016年第19期）

近日，國務院印發《鹽業體制改革方案》（下稱“方案”），對推進鹽業體制改革做出總體部署，明確了改革的指導思想、基本原則和主要任務。

根據方案，從2017年1月1日開始，我國放開所有鹽產品價格，取消食鹽準運證，允許現有食鹽定點生產企業進入流通銷售領域，食鹽批發企業可開展跨區域經營。

那么改革破冰之后，作為目前我國極個別仍保持專營體制、按計劃統購統銷的領域，食鹽行業真能徹底實現從“計劃經濟”向“市場經濟”的巨大轉型么？

食鹽生產企業最受益

“雖然是各方博弈的成果，終于還是批了。”一位熟悉鹽業改革的知情人士興奮地對《中國經濟周刊》表示。

鹽業專賣或鹽業專營，是指食鹽銷售由政府壟斷、限于政府授權私人經營，或者由公家統一收購等壟斷制度。鹽業專營自古就有，世界各國都曾采用。我國鹽業專營歷史悠久，也歷經多次改革。此輪鹽業專營始于1996年，而業界關于改革和破除食鹽專營的爭議也已長達十多年。從2002年原國家經貿委下發《關于鹽業管理職能有關問題的通知》，啟動鹽業體制改革呼喚后，波折紛爭一直不斷。

“無論怎么樣，這次改革放開所有鹽產品價格，允許現有食鹽定點生產企業進入流通銷售領域等重要措施出臺，已經意味著鹽改取得了突破性進展，食鹽市場已經實質性放開了。”上述知情人士對《中國經濟周刊》表示。

他認為，大門終于打開，食鹽生產企業可以放開手腳了，它們和鹽業公司成為了平等的合作關系，不再處于完全被動的狀態。

其實關于改革方案的端倪，在今年4月16日國家發改委公布的2016年全國經濟體制改革工作會議內容中就提到，在深化企業改革方面，要大力推進電力、油氣、鹽業等重點行業改革。

據相關人士透露，在鹽業體制改革座談會上，發改委體改司司長王強表達了改革方案的核心內容，主要包括食鹽生產企業進入銷售市場，批發企業可以跨區域經營等核心內容。其中涵蓋了完善食鹽定點生產制度、食鹽批發環節專營制度、食鹽專業化監管體制，取消生產批發區域限制、政府定價機制、工業鹽運銷管制和建立食鹽儲備體系和配套制定食鹽生產批發企業規范條件等內容。

北京大學鹽業體制改革課題組表示，本次改革是我國鹽業管理體制的一次歷史性變革，對于推進鹽業管理體制改革、實現鹽業資源有效配置、促進行業健康有序發展、確保食鹽質量和供應安全必將產生深遠影響。

二十年鹽業改革大事記

1996年5月

國務院頒布了《食鹽專營辦法》，對食鹽產銷實行國家指令性計劃管理，對食鹽價格實行政府定價。

國家經貿委主導改革時期（2002年—2003年）

2002年5月

國家經貿委下發《關于鹽業管理職能有關問題的通知》，啟動第一波鹽業體制改革。

結果：2002年5月底，國家計委發布《關于進一步加強食鹽管理計劃，嚴格執行專營政策的通知》，鹽改失敗。

2003年1月

國家經貿委將鹽改列為當年經濟運行8項重點工作之一。

結果：2003年5月，國家經貿委被撤銷，鹽改擱淺。

發改委主導改革時期（2004年—2008年）

2004年3月

按政企分開原則，廣東省啟動鹽業體制改革。

2004年7月

《<鹽業管理條例>完善修改稿》由中國鹽業協會完成并轉交國家發改委。

2005年

國務院提出“研究制定鹽業體制改革方案”。

2006年

國家審計署對中鹽總公司及14個省市鹽業公司、部分食鹽生產企業進行了專項審計，發現諸多問題。

結果：2008年3月，國家發改委工業管理職能劃歸工信部，鹽改擱淺。

發改委與工信部主導改革時期（2009年—2010年）

2009年4月

發改委牽頭，聯合工信部，成立鹽業體制改革領導小組。

2009年11月

出臺《關于推進鹽業體制改革的若干意見（征求意見稿）》。

意見提出：2011年取消食鹽專營，實行食鹽市場化。

結果：最終沒能實施。

資料來源：根據公開資料整理 編輯制圖：《中國經濟周刊》 采制中心

中鹽總公司權力被大大削弱

“這份方案之所以引人關注，是因為目前鹽業是國家高度壟斷的最后幾個行業之一，加上鹽業壟斷不僅僅使得鹽業市場較為混亂，鹽業央企與地方企業乃至私鹽企業無序競爭，造成鹽業這一事關居民生活基本要素的行業一直處于改革開放的邊緣地帶，也造成了很多權力尋租或腐敗現象。因此，推動鹽業體制改革、打破鹽業行政壟斷，是醞釀已久、也廣受關注的事件。”有“中國鹽業反壟斷第一律師”之稱的鄒佳萊對《中國經濟周刊》表示。

他告訴記者，在鹽業專營體制下，食用鹽的生產、運輸、銷售、價格等均由國家統一控制。食鹽的生產與批發銷售分離，其中地方一些獲得審核資質的制鹽企業負責食鹽的生產，但對食鹽的產量及價格卻沒有決定權，而中鹽及其下屬的各省份的鹽業公司則擁有對食鹽批發銷售的管理權。因此，歷史上出現過幾次因為食鹽專營制度導致的行業問題。2006年，國家審計署曾對中鹽總公司及14個省份鹽業公司、部分食鹽生產企業進行了專項審計，發現諸多問題，如2004年、2005年，中鹽總公司利用協調生產和銷售計劃的權力，在編制計劃時預留4萬噸，分配給本公司投資的鹽企。

資料顯示，中鹽創立于1950年，1964年由國務院授權集中統一管理鹽行業。2004年起，中鹽成為全國食鹽專營的生產經營主體，中國鹽行業龍頭企業和唯一中央企業。年食鹽產量280萬噸，占全國產量的30%，旗下擁有全資、控股子公司46家。

中國食品商務研究院研究員朱丹蓬也對《中國經濟周刊》表示，食鹽專營制度在取得突出成就的同時，也存在許多問題：市場區域分割，無法形成統一的全國市場，造成流通環節過多，經營效率低下；產銷矛盾突出，制鹽企業與批發企業市場地位不平等，制鹽企業通過“跑計劃、跑關系”來增加銷售，批發企業壓低價格、拖欠鹽款、結算不及時等現象時有發生；加上產業結構調整進展緩慢，市場區域分割和上下游產業鏈間的分割不利于鹽業企業的重組整合，一些地方鹽業公司和鹽務局合署辦公，存在既當運動員又當裁判員的情況，鹽行業仍存在“多、小、散、弱”的局面。

“國內鹽業公司每個省份都有，經過改革，鹽業公司可以多元化，引入競爭機制，讓鹽業發展更符合消費者需求，對國內固有的計劃經濟模式有很好的改善和促進作用。另外，對行業內上市公司將起到有力的促進作用。”朱丹蓬說。

舌尖上的鹽價會漲么？

“引入競爭是改革最大亮點。”中鹽總公司表示，這次改革不僅將使行業迎來一輪重組兼并的熱潮，還會讓中國鹽業國際競爭力大大提高。

而老百姓最關心的是鹽價和品類選擇。那么，一旦放開食鹽價格，由企業自主定價，會不會出現“天價鹽”呢？

2011年3月，受日本地震引發核電站事故影響，網上謠言稱新產海鹽將存在安全隱患，廣東等地民眾搶購、囤積碘鹽。

申萬宏源的研究報告指出，此前鹽的品質保證依靠國家信用背書，消費者對鹽品牌認知度很低，放開后品牌營銷的作用將大大增強。廣發證券的報告也指出，受此影響，中高端食鹽品牌將快速發展，利潤也將重新分配。

“制鹽企業允許跨區域經營后，在充分的市場競爭下，食鹽產品競爭將會越來越激烈，普通食鹽的價格會出現下降。” 中國社會科學院法學研究所研究員賀海仁表示。

《中國經濟周刊》隨機采訪的消費者表示，鹽業改革會讓消費者選擇多樣化，比如有消費者此前患有甲狀腺癌癥，手術之后需要食用無碘鹽，雖然北京加大了無碘鹽的投放量，但有的超市并不賣無碘鹽。于是，只能選擇海外代購。

對此，部分終端零售商也有自己的見解，“普通食鹽的價格應該浮動不大，隨著市民需求的多樣化，吃好鹽、用好鹽的消費意識提升，中高端食鹽的市場占比可能會增加，其價格也會提高，與普通食鹽拉開差距。”一位超市負責人表示。

“鹽業放開后，行業競爭將居于良性，也會讓整個鹽業產品線、營銷手段更加豐富，對于國家、經銷商、鹽業公司、消費者都是多贏的局面。”中國食品商務研究院研究員朱丹蓬如是說。