近些年來，我國諸多大中城市頻繁發生嚴重的城市內澇災害，2000年以來，平均每年發生200多起不同程度的城市內澇災害，不僅嚴重影響了城市的正常生活秩序，也造成了嚴重的生命財產損失，引起了社會各界的廣泛關注。

我國城市內澇頻發折射的問題是城市規模的急劇擴張

我國城市內澇災害頻發且嚴重的原因源自于自然和人為的兩個方面，但不合理的社會經濟活動是我國城市內澇災害頻發的主要原因，其所折射的問題主要是城市規模的急劇擴張。

一是“先地上，后地下”的發展模式導致城市內澇防治體系與現代化的城市發展需求不匹配。我國的城鎮化進程異常迅猛，現代化城市快速崛起過程中，由于采取“先地上，后地下”的發展模式，造成排水系統不達標，城市的防洪排澇能力跟不上城市的快速發展，基礎設施、排水管網、泄洪設施不完善，同時，由于管理不善、老化失修、管網淤塞等問題，造成整個內澇防治體系與現代化的城市發展需求是極不匹配的。

二是伴隨高速城市化進程，城鄉建設用地面積和不透水面密度快速增長。城市硬化面積的急劇增加和綠地面積的減少直接導致暴雨產流量增加、匯流速度加快，從而加大了城市的內澇災害風險。

三是“土地財政”加速城市部分具有自然泄洪排澇功能的土地面積減少。地方發展在相當程度上依賴于“土地財政”，在城市建設用地出讓過程中，越是低洼易澇的地開發商越搶著要拿到手，因為拆遷難度小，投資回收快。使城區原有的一些天然湖泊、水塘等被填平改造、溝渠被堵塞占用，原來暢通的自然排水系統被破壞，導致城市范圍內自有排澇能力缺失。

所以，我們面臨的城市內澇問題比發達國家的難度要大得多。現代城市的內澇防治體系，包括源頭控制、徑流過程控制、排水終端控制等一整套系統，而不僅僅是排水。城市缺少現代化內澇防治體系，也不僅僅是管網建設不足，還包括蓄、滯、分、滲、調等綜合性手段，以及一系列法規、政策的調整。

國外城市也曾經歷相似過程，逐步形成了“先地下、后地上”城市建設拓展模式

實際上歐美發達國家城市化進程經歷了較長的時期，城市開發建設也是逐步摸索完善的過程。政府要規劃建設一片城市新區，將地下骨干管網等基礎設施放在優先地位，先行完成建設，這樣開發商買地才肯出好價錢，并易于利用貸款、融資的辦法籌集基礎設施建設的先期投入，這就使其形成國外城市管理部門在設計規劃到城市建設過程中“先地下、后地上”發展模式的基本動力機制。

日、韓等國家也經歷了城鎮化十分迅猛的階段，當時也難以避免“先地上，后地下”的發展模式，同樣遭遇過城市洪澇頻發的困境，其后都為防治城市水患付出了極大的努力和代價。

根治城市內澇需要“先規劃，后建設”，“先地下，后地上”模式開發城市土地，同時積極推動海綿城市建設

一是城市規劃和建設階段必須重視防洪排水。構建完整的內澇防治體系要從三個層次進行規劃，一是流域規劃、二是城市規劃、三是社區規劃，不同層次規劃，解決不同的問題，因地制宜探求各自合理可行的解決方案。對排水設施進行系統規劃，將水利與市政規劃設計相結合，從源頭編制雨水控制、利用調蓄設施的規劃，合理規劃建設用地，對于現有的內河道和溝塘等具有蓄洪、排澇能力的區域不要隨意填埋侵占，在道路設計上盡量減少地面硬化面積，多采用入滲型路面，增加綠地面積，不但美化環境，也可以增加雨水的下滲和含蓄。

二是嚴格按照“先地下，后地上”模式開發城市土地。對于城市開發的新區，采用修建共同溝(供水、供氣、供熱、供電、供油、通訊、網絡、排水)的方式，來形成骨干排水管網，要以立法的形式來推進“先地下，后地上”的開發模式，并規定不能因開發而加大固有的外排流量。

三是加速海綿城市建設。建設海綿城市能改善人居環境，緩解水資源供需矛盾，減少城市熱島效應、減少城市洪澇造成的損失，使土地被有效地增值利用。實現其經濟、社會、環境等利益最大化。海綿城市建設應遵循生態優先等原則，將自然途徑與人工措施相結合，在確保城市排水防澇安全的前提下，最大限度地實現雨水在城市區域的積存、滲透和凈化，促進雨水資源的利用和生態環境保護。在海綿城市建設過程中，應統籌自然降水、地表水和地下水的系統性，協調給水、排水等水循環利用各環節，并考慮其復雜性和長期性。

國際經驗表明，人口城鎮化率在30-60%期間是一個國家或區域城鎮化快速發展的階段，而我國的進程更為迅猛。在前期城市基礎設施建設欠賬太多的背景下，城鎮化加重水災風險的過程還沒有結束，前期的快速經濟發展造成的壓力還在繼續加大，挑戰還在繼續增強。盡早遏制我國城市內澇災害頻發且嚴重的態勢，治理好城市內澇災害，對于我國城市化平穩發展推進具有重要意義。

(作者單位：中國社會科學院產業布局研究室)