1994年國家建設部提出，在新建住宅小區成立業主“物業管理委員會”，并明確規定：住宅小區管理是指對住宅小區內的房屋建筑及其設備、市政公用設施、綠化、衛生、交通、治安和環境容貌等管理項目進行維護、修繕與整治。此后，2003年國務院物業管理條例重申了上述規定的核心精神，只是將“物業管理委員會”改為“業主大會”、“業主委員會”。

2007年生效的物權法明確業主“對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利”，并強調業主“享有權利，承擔義務；不得以放棄權利不履行義務。”物權法明確了在社區治理層面，業主共同體的權利與義務。

然而，物權法、物業管理條例和其他規范性文件都沒有對業主組織的法律地位、行使共同管理權的民事行為能力等做出明確定義和制度構建。20來年，在經濟與社會生活中，業主組織既未納入國家行政體制末端的基層群眾自治組織范疇，也未納入民政系統的社會組織管理體制范疇，導致住宅小區治理和城市治理不善。

根據民政部的數據，全國范圍內業主大會/業委會普遍面臨成立難、運作難的困境。只有22%的社區建立業主委員會，意味著約80%的小區物權共同體缺位。與此相伴的是，自上世紀90年代房地產大開發時期建設的小區已經進入老齡期，建筑物與附屬設施設備老化、頹敗、失管、甚至被棄管，小區居住不宜、不安全現象大量存在，小區因物業管理導致的諸多群體性摩擦與矛盾，成為越來越突出的社會難題。

至于原因，主要有以下幾點：

我國法律雖然賦予業主組織承擔小區治理的權利與義務，但未明確規定業主組織享有承擔民事義務的能力的相應資格。由于我國人口眾多，住宅小區規模一般達到千戶左右甚至萬戶，加上小區是由分散的個人形成的陌生人社會，若不能形成適格的民事主體——業主自治團體，權利義務將得不到歸屬，法律規定的業主集體決策和共同管理不可能常態化存在和運作，業主共同體依法應履行的義務、承擔的責任自然落空。

我國目前房地產法律法規，使得開發商銷售房屋時，業主組織尚未出現。作為過渡，由開發商直接與物業企業簽訂物業管理服務合同。由于業主組織成立難，這個過渡階段被固化和無限期維持下去，致使物業管理制度中甲乙方的合同關系長期錯位。物業企業從開發商那里接手小區共有部分財產的管理維護和占用，也接手了開發商遺留的大量難以解決的質量問題。當普通業主面臨房屋質量問題時，由于沒有平等主體間談判渠道，常以不繳費甚至更激烈的手段作為維權的意思表達方式。長此以往，導致業主和物業公司成為一對難以化解的矛盾體，嚴重影響社區和諧，進而造成社會不穩定。

為此建議：

賦予業主組織民事主體資格。住宅小區治理的結構性難題需要通過法律調整，法律應承認業主大會的民事主體資格，使其承擔義務、行使權利。

將業主組織列為社區協商的權利主體。2015年發布的中辦、國辦文件已將“業主委員會”列為社區協商的權利主體。社區是社會的基本單元，加強城鄉社區協商，有利于解決群眾的實際困難和問題，化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩定。

培育和扶助業主組織的制度和能力建設。可參照我國民政系統培育一般社會組織的經驗：一是通過孵化等支持功能，包括物理性支持、資金支持、協調推廣、財務托管等提供支持。二是對社會組織的各種社會服務采取政府配套補貼、政府購買工作崗位、稅收優惠等。三是通過對社會組織進行評估，起到深度外部監督作用，促進社會組織的規范運作和發展。四是對社會組織采取“善意忽略”的建設性原則，“以評促改、以評促建”，而不是對其進行懲罰、導致其滅失。

（作者系全國政協委員、天津大學文法學院教授）