自中共十八屆三中全會明確提出信訪工作制度改革后，我國信訪工作在法治化改革的道路上步伐不斷加快，頂層設計不斷完善。日前，從國家信訪局傳出消息，國家信訪局將繼續推出一系列規范措施，健全信訪法治體系。此外，信訪立法進程正在穩步推進，現已列入國務院2016年立法工作計劃的預備項目。

為什么要穩步推進信訪立法進程？信訪立法應該重點解決哪些問題？在此，特刊登全國政協委員李申學的提案建議，以饗讀者。——編者

信訪活動是我國公民向國家機關反映社情民意、進行民主監督、請求權利救濟的重要方式，不僅是社會主義民主政治建設的重要內容，也是依法保證公民權利的重要渠道和途徑。

制定《中華人民共和國信訪法》的緊迫性

黨和政府對信訪活動歷來高度重視，2005年1月5日，國務院制定并通過了《信訪條例》，在維護信訪人合法權益、維護信訪秩序等方面發揮了重要作用。但是，從現實情況看，僅僅依靠《信訪條例》已經難以適應解決當前信訪問題的需要。近年來，信訪問題已經成為困擾各級黨政組織的突出問題之一，迫切需要把信訪工作進一步納入法治軌道。

一是信訪領域是公權力與私權利矛盾最集中的地方之一，在全面推進依法治國的今天，必須以法律形式調節社會利益關系，規范公共權力行為，保障公民合法權益。

二是把信訪提升到法律層面，既可以增強國家機關工作人員處理信訪事項的法治意識和法律責任，也可以增強公民依法信訪的規則意識和自律責任。

三是目前《信訪條例》法律位階低、權威性不夠，且只能規范行政信訪，對事關黨委、人大、政府、司法機關以及社會組織信訪問題難以起到作用。同時，《信訪條例》缺乏剛性罰則，對上訪人的行為缺乏具體罰則，對信訪責任不落實、失職瀆職、侵害群眾合法權益等行為如何處理、由誰來進行責任追究以及法律依據等等都沒有明確規定。因此，制定《中華人民共和國信訪法》不僅非常必要，而且非常緊迫。

信訪立法的幾點具體建議

制定《中華人民共和國信訪法》，應明確信訪工作流程、信訪人權利和義務及違法信訪的法律責任、辦理信訪工作程序及不依程序辦理的法律責任，明確辦理信訪單位信訪復核的程序，依法接受監督的程序，明確相關部門及信訪人維護信訪秩序的義務及違反相關規定應當承擔的法律責任等。重點應關注如下問題：

第一，明確信訪事項辦理程序。對信、訪、網、電等多種投訴渠道和受理、辦理、督辦、評價等流程作出明確規定，規范工作程序和工作行為。明確信訪事項處理、復查、復核三級終結程序，科學界定責任主體，建立倒查機制，保障復查復核質量。建立完善信訪、涉法涉訴、行政復議、仲裁對接機制。明確界定“非正常上訪”行為，就“屬地管理”以及“三跨三分離（跨地區、跨部門、跨行業，人事分離、人戶分離、人事戶分離）”信訪案件等現實問題作出明確規定。建立事前預防、事中處理和事后倒查工作程序，落實信訪穩定風險評估責任。

第二，《中華人民共和國信訪法》的內容之一應當將涉法涉訴信訪與其他信訪劃分開來，規定涉法涉訴信訪應當依法解決，明確政府、法院、檢察院等國家機關以及社會組織在解決涉法涉訴信訪方面權限，即哪些由政府解決（例如：行政復議，土地管理法規定的土地所有權和使用權爭議），哪些由法院解決（我曾經了解到，一個普通的欠款糾紛，當事人不去法院起訴，反而找政府去解決），哪些由檢察院解決，等等。2013年12月中辦、國辦印發了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，《意見》提出，實行訴訟與信訪分離制度。把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理。

第三，在劃分權限基礎上，《中華人民共和國信訪法》要明確信訪人如不按照法律規定解決信訪問題（如依法應由法院解決的不去法院而去政府，再如違法越級上訪等），并采取“堵、鬧、沖擊”等手段威脅、恐嚇國家機關及其工作人員的，將依法對其采取治安處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第四，制定《中華人民共和國信訪法》目的之一是動員、整合全體國家機關及社會第三方的力量，在全面推進依法治國前提下，對解決信訪問題，特別是解決涉法涉訴信訪問題進一步形成合力，從根本上解決目前存在的信訪難題。因此，《中華人民共和國信訪法》不但規定各級國家機關解決信訪的權限，也要對社會第三方力量（例如律師介入涉法涉訴信訪）的介入作出相應規定。

（作者系全國政協委員、吉林省法學會會長）