剛剛閉幕的杭州G20峰會還讓人意猶未盡。

兩天后,全國政協(xié)“自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理”雙周協(xié)商座談會舉行。十幾位全國政協(xié)委員、生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的專家學(xué)者以及相關(guān)部委的負(fù)責(zé)同志齊聚一堂,就如何更加科學(xué)有效地提升自然資源保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理水平建言獻(xiàn)策。

看似巧合,實(shí)為如約而至。

黨的十八大以來,加快生態(tài)文明建設(shè)被提升到戰(zhàn)略高度?！懊利愔袊辈粌H成為國家層面的宏偉目標(biāo),也成為中國老百姓共同期待的愿景。全國政協(xié)高度重視生態(tài)環(huán)保工作,今年年初經(jīng)主席會議審議通過,“自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理”被列為雙周協(xié)商座談會議題之一。為了讓這次座談會更接地氣、更貼實(shí)際,全國政協(xié)民族和宗教委員會專題調(diào)研組于7月下旬、8月上旬分赴內(nèi)蒙古自治區(qū)、西藏自治區(qū)開展實(shí)地調(diào)研,將了解到的最新情況、問題和經(jīng)驗(yàn)帶回到座談會現(xiàn)場。

立足法制完善體系建設(shè)

大自然最美的風(fēng)景在哪里?這是一個無解的答案。不過,但凡是人類發(fā)現(xiàn)并設(shè)立的自然保護(hù)區(qū),必定擁有怡人美景和珍貴資源。

草原,是內(nèi)蒙古被人熟知、最具特色的標(biāo)志。7月27日,全國政協(xié)民族和宗教委員會“自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理”專題調(diào)研組抵達(dá)內(nèi)蒙古呼倫貝爾市鄂溫克族自治旗的輝河國家級自然保護(hù)區(qū)。此時,落日的余暉給茫茫草原鋪上了一層溫暖的波光。委員們不禁發(fā)出感嘆,“一定要努力讓我們草原一直這么美下去!”據(jù)保護(hù)區(qū)工作人員介紹,此前國家環(huán)境保護(hù)部、國家林業(yè)局、國土資源部等7部委對內(nèi)蒙古的25個國家級自然保護(hù)區(qū)的管理建設(shè)情況進(jìn)行評估,其中輝河、圖牧吉、達(dá)里諾爾等7個保護(hù)區(qū)被評估為“優(yōu)”級。

不過,雖然草原的保護(hù)水平得到了調(diào)研組的肯定,但在和牧民們的交談中卻聽到了另外一種聲音。

“現(xiàn)在放牧的地方少了,保護(hù)區(qū)的草原我們都進(jìn)不去了”、“說有規(guī)定要保護(hù)草場。冬天牧場轉(zhuǎn)移,路更長了。這對我們的影響還是挺大的”、“我們就是靠草原生活的,不讓進(jìn),那我們的牛羊怎么辦”……

原來,按照《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定,“嚴(yán)禁在保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵等一切人類活動”,這使依靠草原為生的牧民不得不放棄一些優(yōu)質(zhì)草地,另尋他處。

現(xiàn)行《條例》自1994年10月頒布實(shí)施。作為我國第一部專門指導(dǎo)自然保護(hù)區(qū)的法規(guī)條文,在規(guī)范管理自然保護(hù)區(qū)建設(shè)發(fā)展方面起到了至關(guān)重要的作用。事物是普遍向前發(fā)展的。自然界的不斷發(fā)展,也伴隨著社會和時代的變革。頒布已22年之久的《條例》,相當(dāng)一部分規(guī)定與實(shí)際情況產(chǎn)生了較大矛盾。調(diào)研中,內(nèi)蒙古和西藏的有關(guān)部門也訴說了“難言之隱”———

《條例》對保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地權(quán)屬沒有作出規(guī)定,直接牽制保護(hù)區(qū)管理建設(shè);

《條例》對自然保護(hù)區(qū)實(shí)行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制,造成“多頭管理、交叉管理”的問題;

《條例》對相關(guān)違法違規(guī)案件處罰力度偏輕,侵占和破壞自然保護(hù)區(qū)的違法成本低,不能有效制止自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的私挖濫采、未批先建等案件頻發(fā)……

全國政協(xié)常委、全國政協(xié)民族和宗教委員會主任、調(diào)研組組長朱維群表示,《條例》為自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理發(fā)揮了重要作用,但隨著實(shí)際情況和需求的變化,有些規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況了,原有的規(guī)定操作性不強(qiáng)。為此,朱維群建議,應(yīng)該加快修訂《條例》進(jìn)程,進(jìn)一步明確國家綜合管理部門、地方政府、保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的職能職責(zé),規(guī)范自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立審查制度、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度、管理制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、保護(hù)區(qū)與社區(qū)共建制度,以適應(yīng)現(xiàn)在的自然保護(hù)區(qū)管理工作,為自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)管理構(gòu)建一個完善的條例體系。

在全國政協(xié)委員、深圳市政協(xié)原副主席鐘曉渝看來,加快構(gòu)建法治保障不失為一種有效手段。他直言,目前自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理中存在的所有問題都與我國現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)立法陳舊、層級較低、目標(biāo)單一、相關(guān)法律體系的不健全直接有關(guān)?！氨仨毤訌?qiáng)研究,提供建設(shè)和管理更科學(xué)、更系統(tǒng)、更具操作性的法治保障。立法目的除保護(hù)生物多樣性、珍稀物種等基本目的外,還要資源服務(wù)百姓,包括實(shí)現(xiàn)科研、教育以及旅游等功能。”鐘曉渝說。

座談會上,全國政協(xié)委員、陜西省審計廳副廳長馬玉紅結(jié)合審計工作指出,自然保護(hù)區(qū)法制建設(shè)應(yīng)該是我國環(huán)境資源法制體系中的重要部分。十八屆三中全會明確提出對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計,要求重點(diǎn)審計領(lǐng)導(dǎo)干部在土地資源、水資源、森林資源、礦產(chǎn)資源等方面的履職盡責(zé)情況,但審計法中未明確提及資源環(huán)境審計的內(nèi)容。馬玉紅建議,立法機(jī)構(gòu)應(yīng)將資源環(huán)境審計的內(nèi)容納入審計法范疇,各省、自治區(qū)將自然保護(hù)區(qū)審計監(jiān)管列入地方性法規(guī)中,形成一個綜合、完整的自然保護(hù)區(qū)法律體系。要對自然保護(hù)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間履行的針對自然保護(hù)區(qū)的管理和責(zé)任情況進(jìn)行審計評價,著力揭示重大生態(tài)破壞、環(huán)境污染等違法違紀(jì)重大問題,對審計查出的違法違規(guī)等問題嚴(yán)肅處理,使審計成果成為領(lǐng)導(dǎo)干部考核、任免和獎懲時的重要依據(jù)。

精準(zhǔn)劃分優(yōu)化功能分區(qū)

“羌塘保護(hù)區(qū)作為世界上面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū),面臨功能區(qū)劃分不精確的問題。在保護(hù)區(qū)內(nèi)發(fā)現(xiàn)了金色野牦牛和藏羚羊的棲息地重要分布區(qū),極具保護(hù)價值,急需劃入核心區(qū)進(jìn)行有效管護(hù)。但保護(hù)區(qū)建立之初將一些縣城和8個鄉(xiāng)的政府所駐地直接劃入保護(hù)區(qū),又面臨移民搬遷的壓力……”在西藏自治區(qū)政協(xié)機(jī)關(guān)會議室,西藏自治區(qū)林業(yè)廳黨組書記次成甲措向調(diào)研組介紹情況時說。8月3日下午,調(diào)研組抵達(dá)拉薩,剛下飛機(jī)便第一時間與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門舉行座談會。

調(diào)研組了解到,西藏部分保護(hù)區(qū)在劃建之初將一些縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃入保護(hù)區(qū)內(nèi),未給當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展留出發(fā)展空間,區(qū)域內(nèi)較快增長的牧業(yè)人口給保護(hù)脆弱的生態(tài)環(huán)境帶來了新的壓力。因此,保護(hù)區(qū)功能區(qū)劃調(diào)整迫在眉睫。

而這種情況在座談會上也被頻頻提及。全國政協(xié)常委、甘肅省社會主義學(xué)院院長郭層城在發(fā)言時談到他所了解到的情況。“在對甘肅省酒泉市兩個國家級自然保護(hù)區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),受當(dāng)時技術(shù)條件和認(rèn)識水平的限制以及保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的變化,使得一些保護(hù)價值不高的區(qū)域劃入保護(hù)區(qū)。比如地處阿克塞哈薩克族自治縣的安南壩野駱駝國家級自然保護(hù)區(qū),主要保護(hù)對象為野駱駝及其棲息環(huán)境,但老百姓跟我們反映,劃定保護(hù)區(qū)中的野駱駝沒了,不是保護(hù)區(qū)的地方卻發(fā)現(xiàn)了野駱駝?！惫鶎映墙ㄗh,要摒棄粗放的劃定手段,用科技手段精準(zhǔn)劃分功能區(qū),不準(zhǔn)確的合理調(diào)整。

全國政協(xié)常委趙雨森從三個方面提出了具體建議。“新建保護(hù)區(qū)要根據(jù)主要保護(hù)對象的種類、數(shù)量、分布及受威脅程度等因素科學(xué)合理劃分功能區(qū),盡可能減少核心區(qū)與緩沖區(qū)受到的干擾;現(xiàn)有保護(hù)區(qū)要根據(jù)實(shí)際情況合理調(diào)整,確保重點(diǎn)保護(hù)對象得到有效保護(hù),不破壞自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性,不嚴(yán)重影響保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊居民的生活;在新建和調(diào)整時要加強(qiáng)保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)工作,各級政府及相關(guān)部門應(yīng)聘請專業(yè)人員,全面開展保護(hù)區(qū)本底資源調(diào)查工作,充分掌握自然資源實(shí)際情況。從長遠(yuǎn)的、發(fā)展的角度編制保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃和科學(xué)考察報告?！壁w雨森說。

以人為本健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在西藏的調(diào)研期間,全國政協(xié)委員梁驤一直被這里藏民們的淳樸所感動。她說,這里的藏民是發(fā)自內(nèi)心的敬畏自然、呵護(hù)自然,在他們的信仰中,人類和大自然是朋友?！斑@給我們的啟示是,并不是把人們拒在千里之外就能起到保護(hù)作用了。如何發(fā)揮基層作用,調(diào)動老百姓的積極性,化被動為主動,才是對自然最好的保護(hù)?！绷后J認(rèn)為。

由于我國的自然保護(hù)區(qū)大多是在最初出于對資源和物種進(jìn)行搶救式保護(hù)的考慮,多數(shù)實(shí)行封閉管理模式,“自然保護(hù)區(qū)內(nèi)一草一木不能動”。但如此的管理是否得到了當(dāng)?shù)匕傩盏闹С?對居民生產(chǎn)生活所造成的損失又該如何補(bǔ)償?

國土資源部經(jīng)濟(jì)研究院院長張新安在座談會上舉出的例子引起大家的注意?！扒继帘Ｗo(hù)區(qū)面積約30萬平方公里,其中保護(hù)區(qū)邊緣的多龍銅礦區(qū)目前已查明銅資源量超過1100多萬噸,是我國第一個世界級斑巖銅礦礦集區(qū),此外,羌塘盆地估計的油氣資源量達(dá)104億噸,還有大量鋰、硼等資源。”

在許多委員看來,目前自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理中最突出的問題是如何處理好保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系。國家強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù),地方政府更多的是考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,基層群眾參與保護(hù)區(qū)建設(shè)的積極性、主動性有待提高。

張新安認(rèn)為,在堅持保護(hù)第一的前提下,要樹立“綠色開發(fā)”觀念,構(gòu)建資源收益共享機(jī)制、生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理補(bǔ)償機(jī)制和矛盾協(xié)調(diào)化解工作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“開礦一處、造福一方;開發(fā)一小點(diǎn)、保護(hù)一大片”。

中國科學(xué)院西雙版納熱帶植物園研究員曹敏認(rèn)為,在過去數(shù)十年的自然保護(hù)進(jìn)程中,周邊社區(qū)的群眾以失去自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)遇作為代價換取了今天的綠水青山。按照“誰保護(hù)誰受益,誰使用誰付費(fèi)”的原則,在國家層面制訂優(yōu)先考慮自然保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償政策,并通過多種方式大幅提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對這些區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)功能財政轉(zhuǎn)移支付,以改善當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的公共服務(wù)體系和提升生活質(zhì)量,鼓勵和支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)為我國的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)事業(yè)做出實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。

委員們指出,自然保護(hù)區(qū)應(yīng)變單純保護(hù)為保護(hù)與利用并重、變封閉管理為開放式管理,充分發(fā)揮當(dāng)?shù)卣c社區(qū)居民的共同作用,使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民在一定程度上參與自然保護(hù)區(qū)管理與決策工作,又要建立起保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的開放協(xié)作機(jī)制,形成一種對外開放的利益共同體關(guān)系,保護(hù)區(qū)才能獲得持久、良性和健康的發(fā)展。

在討論中委員們認(rèn)為,從1956年我國設(shè)立第一個自然保護(hù)區(qū)———鼎湖山自然保護(hù)區(qū),經(jīng)過近六十年的發(fā)展,國內(nèi)初步形成了類型比較齊全、分布比較合理的自然保護(hù)區(qū)格局,取得的成績有目共睹。加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度是生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)之一,自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理則是推進(jìn)這一任務(wù)完成的重要手段。黨的十八大明確指出,生態(tài)文明理念的核心是“尊重自然,順應(yīng)自然,保護(hù)自然”。這既是成立自然保護(hù)區(qū)的初心,也應(yīng)該是開發(fā)建設(shè)的要義。在當(dāng)前面臨的新形勢下,要始終堅持保護(hù)第一,科學(xué)規(guī)劃,分類指導(dǎo),合理利用的原則,從而有效提升自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理水平。

座談會已經(jīng)結(jié)束了,但委員們的思考與建言還未停止。大自然為人類留下寶貴的資源和美麗的風(fēng)景,如何讓它裝點(diǎn)人們的生活,也更好地造福地方,讓百姓享受更美好的生活?這不僅是全國政協(xié)一直思考的議題,也應(yīng)該成為每個人共同參與的社會課題。