10月，以改革為主基調(diào)的美國《2017財年國防授權(quán)法案》進入關(guān)鍵質(zhì)詢期。最近一段時間，美軍高層同戰(zhàn)略與國際研究中心等知名智庫互動頻繁，積極為新一輪國防改革造勢。作為此輪國防改革的“重頭戲”，美軍聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的力度超出預期，是美軍改革派突破《戈德華特-尼科爾斯法》的一次大膽嘗試，因此格外引人注目。

從美軍高層的國會證詞以及參眾兩院通過的法案看，此次聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革的重點是解決頂層指揮機構(gòu)缺乏統(tǒng)籌、決策遲緩、效率低下等突出問題，從而強化美軍在大國競爭時代的危機應(yīng)對和打贏能力。

強化參聯(lián)會職權(quán)，提升戰(zhàn)略整合能力

美軍現(xiàn)行作戰(zhàn)指揮體制以1986年通過的《戈德華特-尼科爾斯法》為藍本，主要吸取了美軍在越南戰(zhàn)爭、“沙漠一號”行動、“暴怒行動”中的失敗教訓，最大特點是建立了戰(zhàn)區(qū)主導型軍事指揮鏈。該體制賦予美軍戰(zhàn)區(qū)司令對戰(zhàn)區(qū)內(nèi)所有部隊的指揮控制權(quán)，實現(xiàn)了“戰(zhàn)區(qū)一體化作戰(zhàn)”，因此能有效應(yīng)對與地區(qū)性中小國家的軍事沖突，1990年的海灣戰(zhàn)爭及其后的幾場局部戰(zhàn)爭都是生動的例證。

近年來，隨著地區(qū)性大國的崛起、制導武器的擴散以及國際恐怖主義的蔓延，美國所處的安全環(huán)境發(fā)生深刻變化，安全挑戰(zhàn)呈現(xiàn)出跨地區(qū)、跨領(lǐng)域、跨職能的特征，遠遠超出了單個戰(zhàn)區(qū)或職能司令部的應(yīng)對能力。安全挑戰(zhàn)的多維性與視野相對狹窄的美軍戰(zhàn)區(qū)主導型指揮架構(gòu)格格不入，倒逼美軍重新審視30年基本未變的作戰(zhàn)指揮體制。正如美軍參聯(lián)會主席鄧福德所說：“我們的指揮控制體制實際上并不適應(yīng)現(xiàn)代戰(zhàn)爭的特點，我們需要進行一些重要的改革”。

此外，在安全挑戰(zhàn)復雜多元且外溢效應(yīng)明顯的今天，美國往往需要同時應(yīng)對多個地區(qū)的危機態(tài)勢，客觀上需要在戰(zhàn)略層次上強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，使呈全球部署態(tài)勢的美軍聯(lián)合部隊之間能夠迅速形成跨領(lǐng)域、跨層級、跨地區(qū)合力，以打贏“全球一體化作戰(zhàn)”。

這次改革，美軍希望通過強化參聯(lián)會特別是參聯(lián)會主席的職權(quán)，提升戰(zhàn)略層次的需求整合和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。在美軍現(xiàn)行指揮鏈中，總統(tǒng)和國防部長只負責決策“打不打”“何時打”，至于“如何打”則主要由戰(zhàn)區(qū)司令決定。作為總統(tǒng)和國防部長的首席軍事顧問，參聯(lián)會主席沒有作戰(zhàn)指揮權(quán)，主要負責擬制軍隊建設(shè)長遠規(guī)劃、開發(fā)聯(lián)合條令、制定聯(lián)合教育訓練政策等。

此次擴權(quán)，將賦予參聯(lián)會主席三大權(quán)力。一是對美軍全球防務(wù)態(tài)勢的知情權(quán)。二是對美軍當前軍事行動的建議權(quán)，這意味著今后各戰(zhàn)區(qū)不僅需要向參聯(lián)會匯報情況，其作戰(zhàn)計劃也將接受參聯(lián)會的審查，聽取參聯(lián)會主席的意見。三是對美軍全球作戰(zhàn)資源的日常調(diào)配權(quán)，在這一點上美國國防部和國會已基本達成共識。雖然仍不在指揮鏈中，但擴權(quán)后的參聯(lián)會尤其是參聯(lián)會主席將成為影響美軍指揮鏈的“隱形之手”。

為增強參聯(lián)會主席的獨立性及其建議的客觀性，美國國會還要求將參聯(lián)會主席的法定任期從2年延長至4年。因為在2年任期制下，為謀求連任，參聯(lián)會主席需要尋求總統(tǒng)和國防部長的支持，其獨立性容易受到影響。之所以看重參聯(lián)會主席的獨立性，有著很深的歷史原因。上世紀80年代初，在國會醞釀《戈德華特-尼科爾斯法》過程中，時任防長凱斯帕·溫伯格對新法案明確表示反對，美國海軍甚至成了一個專門抵制新法案的“作戰(zhàn)室”，而時任參聯(lián)會主席大衛(wèi)·瓊斯卻勇敢地表示支持改革，對新法案的出臺發(fā)揮了積極作用。

精簡頂層機構(gòu)，提高指揮決策效率

過去幾年，美軍對現(xiàn)役部隊進行了大幅壓縮，但是包括美國國防部長辦公廳、聯(lián)合參謀部、戰(zhàn)區(qū)司令部參謀機構(gòu)在內(nèi)的頂層指揮機構(gòu)卻在逆勢膨脹。據(jù)統(tǒng)計，美國國防部長辦公廳的運行編制超過5000人，聯(lián)合參謀部接近4000人，9大作戰(zhàn)司令部超過3.8萬人，這顯然與《戈德華特-尼科爾斯法》試圖建立精干型聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)的初衷背道而馳。

機構(gòu)臃腫的最大弊端是層層把關(guān)，決策緩慢，導致美軍對新興威脅反應(yīng)遲緩。如近兩年異軍突起的“伊斯蘭國”組織，蘭德公司早就向奧巴馬政府發(fā)出預警，但美國軍方卻遲遲拿不出對策。2014年8月發(fā)起“內(nèi)在決心”打擊行動后，美軍高層未能根據(jù)“伊斯蘭國”的新特點提供有效的戰(zhàn)略指導，中央戰(zhàn)區(qū)只得沿用對付“基地”組織的老套路開展打擊行動，作戰(zhàn)效果猶如隔靴搔癢。此外，從敘利亞內(nèi)戰(zhàn)到烏克蘭危機，美軍領(lǐng)導層的反應(yīng)速度明顯慢于俄軍，美國國防部因此飽受詬病。

領(lǐng)導指揮機構(gòu)臃腫還擠占了有限的國防資源，導致美軍無法將錢花在“刀刃”上。就平價購買力而言，美軍當前的國防預算與1986年通過《戈德華特-尼科爾斯法》時基本持平，但軍隊規(guī)模卻只有當時的三分之二。據(jù)統(tǒng)計，美國國防部長辦公廳、聯(lián)合參謀部、戰(zhàn)區(qū)司令部和國防部各直屬局的運行編制達24萬人，每年耗費預算1130億，接近整個國防預算的20%。巨大的行政消耗擠占了寶貴的國防資源，嚴重削弱了美軍的戰(zhàn)斗力生成能力。

美國國防部和國會計劃從兩方面為頂層指揮機構(gòu)“抽脂消腫”。

一方面，按照職能整合的思路合并同類項。據(jù)美軍內(nèi)部調(diào)查報告顯示，職能重疊是導致頂層指揮機構(gòu)臃腫的主因。如國防部負責政策的副部長主抓國家安全和國防政策制定，但聯(lián)合參謀部、戰(zhàn)區(qū)司令部以及各軍種部均設(shè)有戰(zhàn)略規(guī)劃和政策部門。為此，美軍將對聯(lián)合參謀部、戰(zhàn)區(qū)司令部、戰(zhàn)區(qū)軍種組成部隊司令部的情報、后勤和計劃等部門進行整合，大幅裁減重疊崗位，減少因?qū)蛹夁^多產(chǎn)生的內(nèi)耗。從目前情況看，美軍不會合并北方和南方司令部或者歐洲和非洲司令部，6大戰(zhàn)區(qū)司令部的格局不會改變。

另一方面，減少將官數(shù)量，嚴格限定編制規(guī)模。當前，美國國防部正努力將管理層的規(guī)模壓縮25%，美國參議院要求國防部以同樣的比例削減將官數(shù)量，尤其是把上將名額從41人減少到27人。奧巴馬執(zhí)政以來，美國國家安全委員會人數(shù)猛增至400多人，導致國安會對美國軍方的“微觀管理”現(xiàn)象較為嚴重。為此，美國參眾兩院計劃將國安會的編制限定在150人以內(nèi)，從而賦予軍事領(lǐng)導層更多的自主權(quán)。

理順指揮關(guān)系，增強協(xié)同效果

美軍聲稱，當前美國面臨的安全挑戰(zhàn)是4個國家和恐怖主義1個非國家行為體，上述安全挑戰(zhàn)中的任何一個都需要多個作戰(zhàn)司令部密切配合，合力應(yīng)對。

以打擊“伊斯蘭國”的“內(nèi)在決心”行動為例，目前共有包括中央司令部、歐洲司令部、非洲司令部在內(nèi)的3個戰(zhàn)區(qū)司令部和特種作戰(zhàn)司令部、戰(zhàn)略司令部在內(nèi)的2個職能司令部參與其中。如此眾多的司令部聯(lián)合行動，勢必帶來“誰主導、誰指揮、誰支援”的問題。

另一方面，近年來隨著美軍加快推進網(wǎng)空領(lǐng)域新型作戰(zhàn)力量建設(shè)，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)部隊逐步從幕后走到臺前，并已開始參與美軍一線作戰(zhàn)行動，成為美軍聯(lián)合部隊的重要組成部分。在此背景下，厘清網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)部隊的指揮關(guān)系、強化其與其他作戰(zhàn)力量的協(xié)同效果，以便充分發(fā)揮這一戰(zhàn)略性力量的作戰(zhàn)效能，日益受到美軍關(guān)注。

為了理順指揮關(guān)系，美軍擬在三個方面采取動作。

其一，設(shè)立“作戰(zhàn)司令委員會”，為頂層協(xié)調(diào)搭建平臺。美國參議院主張設(shè)立一個“作戰(zhàn)司令委員會”，成員包括9大作戰(zhàn)司令部司令以及國防部長、參聯(lián)會主席和副主席等，作用是為討論全球重大危機和挑戰(zhàn)提供平臺，協(xié)調(diào)各作戰(zhàn)司令部之間的行動。考慮到美軍內(nèi)外缺乏讓參聯(lián)會主席進入指揮鏈的民意基礎(chǔ)，設(shè)立“作戰(zhàn)司令委員會”的可能性較大。

其二，升格網(wǎng)絡(luò)司令部，強化網(wǎng)絡(luò)空間作戰(zhàn)與其他領(lǐng)域作戰(zhàn)的協(xié)同。根據(jù)“全球一體化作戰(zhàn)”構(gòu)想，網(wǎng)絡(luò)空間這一新興作戰(zhàn)領(lǐng)域不僅是未來戰(zhàn)爭的起點，也是決定戰(zhàn)爭勝負的關(guān)鍵點。目前，美國軍方與國會已達成共識，將網(wǎng)絡(luò)司令部由原先戰(zhàn)略司令部下屬的二級司令部升格為獨立的職能司令部。事實上，卡特、鄧福德等美軍領(lǐng)導人在公開講話中已經(jīng)把網(wǎng)絡(luò)司令部與戰(zhàn)略司令部擺在并列位置。升格后，網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)力量與其他聯(lián)合作戰(zhàn)力量的協(xié)同將更加順暢，便于發(fā)揮其“力量倍增器”作用。

其三，降低部分領(lǐng)導崗位級別，強化核心領(lǐng)導的權(quán)威。目前，美軍作戰(zhàn)司令部下屬軍種組成部隊司令部司令的級別是四星上將，與作戰(zhàn)司令部司令的級別相同。這樣的等級安排既不利于作戰(zhàn)司令部司令行駛指揮權(quán)，同時也阻礙了重要信息的通報和流轉(zhuǎn)。為此，美國眾議院通過的法案規(guī)定將部分軍種組成部隊司令部司令的級別降為三星中將，同時部分國防部直屬局也存在降級的可能。

需要指出的是，作為30年來力度最大的一次改革，美軍此次聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制改革存在一定阻力，包括參聯(lián)會主席是否應(yīng)進入指揮鏈在內(nèi)的部分議題引起了較大爭議。此外，與上世紀80年代初美軍先后遭遇兩次重大戰(zhàn)場失利的背景不同，美軍在近幾場大規(guī)模作戰(zhàn)中的表現(xiàn)可圈可點，因此存在改革動力不足問題。然而，隨著美軍備戰(zhàn)重點轉(zhuǎn)向大國競爭時代的高端戰(zhàn)爭，美國軍方、國會和學界已經(jīng)對改革的必要性和緊迫性達成共識。一旦改革設(shè)想付諸實踐，必將深刻影響未來10年美軍聯(lián)合作戰(zhàn)的組織實施。