要想產業政策不跑偏，就必須堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，兩只手彈鋼琴

張連起

產業政策有沒有用？產業政策要不要？某種程度上，不是一個理論問題，而是一個實踐問題。

即使從主流經濟學理論出發，也有不少經典的數學模型和論述來解釋政府干預的合理性，比如當出現信息不對稱、存在外部性、導致協調失靈等狀況時，政府就不應置若罔聞。實踐充分證明，市場失靈的情形不是想象和臆造，而是大量呈現的經濟現象和事實。

回顧中國改革開放史，一個不爭的事實是產業政策對經濟發展發揮了重要的推進作用。政府相繼出臺與產業發展相關的特定措施，這些措施以規劃、政策、目錄、規定等形式形成了集成性產業政策，成為中國制造業發展取得輝煌成績的重要支撐。

我國改革開放進程中最成功的產業政策，就是開辦產業園區、支持勞動密集型制造業加快發展。政府首先在深圳等地開設經濟特區，對外商投資企業提供土地、稅收、能源等政策優惠，然后將這一經驗復制推廣到全國。中國制造業一路高歌猛進，制造業增加值在21世紀初趕上德國，2006年超過日本，2010年追上了美國，現在已經穩居世界第一。中國不論是制造業的產量、進出口，還是從業人數都在全球領跑，成為名副其實的制造業大國。

如果說中國制造“從小到大”的巨變不是奇跡，那沒有什么可稱之為奇跡。

當然，中國制造還存在著“大而不強、大而不憂”的制約瓶頸，即在關鍵基礎零部件、關鍵技術材料、先進基礎工藝、先進技術標準上有待突破升級，必須說，這背后仍離不開產業政策的精準支持。正像高鐵、核能等高端裝備制造業占領世界產業高地得益于國家產業政策一樣，未來的中國制造業整體邁向中高端水平同樣基于“產業政策要準”。

盡管世界各國經濟發展背景、文化、體制等方面有差異，各國產業政策在目標、措施、重點上有所不同，但都在運用產業政策，通過產業政策在不同領域、不同角度發揮作用。比如，近年來美國提出了“先進制造伙伴計劃”和“先進制造業國家戰略計劃”；日本實行了“產業重生戰略”，德國發布了“關于實施工業4.0戰略的建議”，這些都是不同國家運用產業政策的具體例證。

既然如此，那為什么經濟學界對“產業政策”如此懷疑呢？一個重要的原因就在于實際政策的操作過程。換言之，就是在現有的實證研究中，對“產業政策”的效果評估結論各不相同，缺乏系統性的支持。

以我國汽車產業政策為例。1994年，國務院公布第一個《汽車工業產業政策》；2004年，改進完善的《汽車產業發展政策》出臺。不能不說一開始的“以市場換技術”政策為“大”的建立發揮了作用，但汽車產業當下的發展沒有“強”的形成讓人不免搖頭。

中國汽車工業之所以沒有真正實現“以市場換得技術”，一個重要原因，是當時合資中沒有具體的研發要求，沒有轉讓技術的時間表。一句話，沒有在產業政策的高度上制定相應的游戲規則。

加入WTO最初的五年保護期內，最應該受到保護的汽車市場，卻被外資巨頭以合資“雇傭軍”的方式所蠶食。在合資公司內部，從研發、采購、產品規劃等各個運作環節，基本都是外資控制和主導。此前的汽車產業政策鼓勵我國汽車集團與國外汽車合資，之后形成“萬國牌”，某種程度上就是忽視了自主品牌創新能力建設。

不能回避，正是當初“不準”的產業政策造就了今日汽車工業大而不強。像我國這樣的汽車制造業大國，由外國公司單極主導的現象是不正常的，至少應該有一家自主品牌能夠在這個市場上占有20%的市場份額。中國現有120多家整車廠中，誰是現有中國汽車業的主導者，誰是舊的地方壟斷利益的代表者，誰缺乏競爭優勢和資源遲早要被淘汰，誰又具備自主知識產權和品牌潛力代表中國汽車的未來？這都需要產業政策高瞻遠矚、精準施策。提供新能源汽車補貼，要提供給需方（購買方），不能給生產方。補貼到什么時候退出，應該事先確定一個時間表。補貼不能保護落后，更不能成為尋租的“租金”，以真正起到促進新動能、新經濟結構的形成。

當前汽車自主品牌正處于最艱難的戰略相持階段，也就是攻堅階段，這其中，更離不開國家產業政策指揮棒給予的精準支持。唯有大力支持自主品牌，提高汽車工業的自主創新能力和品質，解決汽車產業發展帶來的資源、能源、環境、交通問題，以全產業鏈協調推動工業和相關服務業轉型升級，我國才能建成汽車強國。

倘若以汽車產業政策過去“不準”來推定產業政策應當廢除，那就錯的離譜了。要想產業政策不跑偏，就必須堅持發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，兩只手彈鋼琴，否則一如無頭的蒼蠅。

（作者系全國政協委員、財政部內部控制委員會委員、瑞華會計師事務所管理合伙人）