《立法法》和《黨內法規制定暫行條例》對地方黨委政府規范性文件的出臺作了嚴格規定，非法律法規不得對公民設定義務、限制公民權利。

據報道，近日有網友在微博上發布了名為“關于公職人員違反城市管理規定的通報”的圖片，圖片顯示兩名來自三明寧化紅旗小學和城東小學的老師，因在占道經營攤點買菜被通報。此事件立即引發熱議。而據中共三明市委員會政法委員會@平安三明此前介紹，通報依據的是此前制定的《寧化縣機關黨員干部嚴格遵守城市管理“三帶頭八不準”行為規范》。

盡管通報有所依據，也并非只針對教師，但通報是否就合法合理？

目前各省均頒布了城市管理的地方性法規，制定了占道經營等違法行為的處罰依據。不過，相關法規設定的行政處罰，規范的是社會危害較大的占道經營活動，而購買占道經營商家產品的公民并不在調整范圍內。

這是因為，買菜和購買持有毒品有本質區別，其行為本身不具有社會危害性。機關黨委對黨員干部帶頭遵守城市管理法律法規的宣傳教育十分必要，但以公開通報甚至罰款來處罰不具有社會危害性的失范行為，明顯偏離了社會治理的本意。

而且，寧化縣針對機關黨員干部的城市管理“行為規范”涉嫌違法設定公民義務、限制公民權利。《立法法》和《黨內法規制定暫行條例》對地方黨委政府規范性文件的出臺作了嚴格規定，非法律法規不得對公民設定義務、限制公民權利，規范性文件更不能侵犯公民的人身和財產權利。何況，遍尋國法、黨紀，都找不到處罰購買占道經營產品者的依據。

對黨政機關而言，法無授權不可為，應加強對此類“紅頭文件”的合法性審查，對于明顯違反制定程序、法理和公序良俗的“紅頭文件”應依權限廢止。

現代城市治理強調柔性執法、變堵為疏。筆者調研發現，基層城管執法人員大部分精力都在處理占道經營和跨門經營，容易引起暴力執法和沖突。解決占道經營的思路不是將板子打到買方身上，而是要創造條件使其合法化、規范化。在不少城市，基層城管執法局與企業合作在適合擺攤設點的道路兩側搭建了便民商品銷售棚，讓小商販免費入點銷售，既騰出了通行道路又美化了市容環境。

光靠黨政機關發文換不來良好市容環境，要贏得民心必須學會尊重公民權利。少一些“紅頭文件”命令，多一些理念和方式創新，城市治理才能高效。

□張克（學者）