我國將全面實施排污許可證制度，這意味著以后企事業單位須持證排污，一企一證，不得無證排污。排污許可證制度的全面實施，將構建起固定污染源環境管理的核心制度，通過銜接環評制度，整合總量控制制度，為排污收費、環境統計等提供統一的污染排放數據。

21日傍晚，一條國務院辦公廳印發《控制污染物排放許可制實施方案》的消息，瞬間在環保業內人士的朋友圈刷屏。

這個方案為啥在業內如此受關注？環保部大氣環境管理司副司長汪健表示，這項全新的頂層設計，對改善環境質量意義重大。

每個排污單位必須持有的“身份證”

企事業排污單位是我國污染物排放的主要來源之一，控制和減少企事業單位排污，對于降低污染物排放總量至關重要。

“我國很多地區大氣、水等環境要素質量長期不能達標，這與固定源排放強度有直接關系。”國家環境咨詢委員會委員、天津大學法學院院長孫佑海說，傳統的管理手段、方式已不能適應環境形勢的需要，控制污染物排放許可制應運而生、正當其時。

正如環保部部長陳吉寧在其為媒體撰寫的署名文章中所言，改革后的排污許可證是每個排污單位必須持有的“身份證”，是企事業單位生產運行期排污行為的唯一行政許可。

根據方案要求，到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制，實現 “一證式”管理。據介紹，火電、造紙行業企業的發證工作將率先啟動，2017年完成“大氣十條”“水十條”重點行業及過剩產能行業企業排污許可證的核發。

初次申領有效期三年，換發五年有效，持證才允許排放。那么一般來說，這張證都包含什么內容？根據方案，排污許可證中明確許可排放的污染物種類、濃度、排放量、排放去向等事項，載明污染治理設施、環境管理要求等相關內容。

“許可證不是一張紙，而是一本‘書’，內容應該非常詳盡，而且從長遠看，涵蓋的污染物肯定比現在監管的多。”全國工商聯環境商會副會長兼首席環境政策專家駱建華告訴記者，以往由于監管力量有限，往往只能針對主要污染物，有了許可證，將把有標準要求、且有監測及統計手段的污染物逐步納入，實現對更多污染物排放的監管。

改善環境質量，須由精細管理來實現

實現“一證管理”，必須完成對現有制度的銜接整合。“我們原有的污染物總量控制制度、環評制度都對企事業單位排污有不同要求，側重不同，不利于更好實行有效監管。環境改善，必須由精細化的管理制度來實現。”駱建華表示，原有環境管理粗放，強調事前監管的環評制度，事后監管卻難到位；強調總量控制，但污染物控制種類又十分有限。將控制污染物排放許可制建設成固定源管理的核心制度，必須銜接環評制度，整合總量控制制度，才能達到順暢運作。

新的排污許可制度怎樣發揮改善環境質量的作用？對此，孫佑海說，我國實施的污染物總量減排制度，都是將污染物總量減排指標逐層分解到各行政區，但是區域指標很難和企事業單位排放對應起來，因此造成了很多基數不準和造假的問題，導致數據與環境質量“兩張皮”的現象非常突出。以許可證管理，行業條線清晰，地域統計方便，固定源污染物總量就是各個企事業單位排放的總和。

許可證要求屬地管理，要完成環境改善的具體目標，各地就需反推出達標框架下的排放總量，然后分解到每個排放的企事業單位，做到差別化和精細化。環境質量不達標地區，要通過提高排放標準或加嚴許可排放量等措施，實施更為嚴格的污染物排放總量控制，推動改善環境質量。

自證守法社會監督，規范監管執法行為

制度設計有了，如何保證企業嚴守制度？方案規定，企事業單位依法申領排污許可證，按證排污，自證守法。環境保護部門基于企事業單位守法承諾，依法發放排污許可證，依證強化事中事后監管，對違法排污行為實施嚴厲打擊。

所謂的“嚴厲打擊”，包括根據違法情節輕重，依法采取按日連續處罰、限制生產、停產整治、停業、關閉等措施，嚴厲處罰無證和不按證排污行為，對構成犯罪的，依法追究刑事責任等等。“要通過排污許可證實施，建立從過程到結果的完整守法鏈條，推動企事業單位從‘要我守法’向‘我要守法’轉變。”陳吉寧這樣表示。

自證守法會不會導致大量造假？環境保護部有關人士表示，排污許可證對生產工藝、排放污染物種類、濃度、去向等都有嚴格規定，如果企業想造假，只能把每個鏈條都做得天衣無縫，這對企業來說相當困難。同時，方案要求，排污許可證申領、核發、監管流程全過程公開，企事業單位污染物排放和環境保護部門監管執法信息及時公開，為推動企業守法、部門聯動、社會監督創造條件。

“排污許可證是環境保護部門實施監管的主要法律文書，從這個角度說，這也有利于規范執法行為。”孫佑海表示，原有環境監管中，自由裁量權多，執法隨意性大，不僅難讓企業心服口服，執法人員也面臨風險。有了這一制度，執法依據明細，管理也更規范。

排污許可制對排污企業要求更高了，駱建華認為，企業應改變原有“技術人員管環保”的現狀，建立企業內部環境審計制度，認真做好排放行為與許可的比對工作，不斷提升企業環保管理水平。

《方案》是一個改革的綱領性文件，盡快制定相應的行政法規，使其具有法律效力十分重要。孫佑海說，具體罰則等大家關心的問題，都將在相應的法規中體現，在現有一些法律的修訂中，也會做好銜接。“不能只想著罰款，把是否按證排污納入相應的征信系統，對企業的威懾力才會更大。”駱建華建議。