耕地退耕、休耕、輪作，草原禁牧、休牧、輪牧，治理重點河湖、壓減地下水超采量……近日，國家發展改革委聯合7部門共同發布《耕地草原河湖休養生息規劃》，提出要合理降低開發強度，改善農業生態環境，以實現農業可持續發展。

長期高強度開發、超負荷利用，已危及資源永續利用和生態安全

耕地草原河湖資源是重要的農業資源。雖然我國耕地草原河湖資源總量較為豐富，但人均占有量遠低于世界平均水平，且區域分布不均、資源匹配度差，長期的高強度開發、超負荷利用，已經危及資源永續利用和生態安全。對此，國家發改委農經司司長吳曉說，迫切需要合理降低開發強度，改善農業生態環境，以實現農業可持續發展。

《規劃》強調按自然規律辦事，把生態環境保護放在突出位置，通過最嚴格的管控，減少人為擾動，增強耕地草原河湖的自然循環恢復能力。考慮到當前不同資源的自然特性和在不同地區的功能定位，《規劃》突出重點地區、重點問題和重點環節，分類指導、明確路徑。

現階段，耕地的首要功能仍是糧食和農產品生產，其休養生息以“養”“退”“休”“輪”“控”為主要措施，即通過耕地養護、退耕還林還草、休耕、輪作、污染防控治理，實現“藏糧于地、藏糧于技”。

草原生態欠賬較多，應更多發揮生態功能，其休養生息以“禁”“休”“輪”“種”為主要措施，即通過禁牧、休牧、劃區輪牧、人工種草，推動草原畜牧業發展方式轉變，實現草畜平衡、維護草原生態安全。

我國水資源相對緊缺，降低河湖開發強度難以一步到位，其休養生息以“治”“保”“還”“減”“護”為主要措施，即通過治理重點河湖、保障生態用水、退還合理生態空間、壓減地下水超采量、保護水生生物資源，推進河湖生態系統保護與修復。

“十三五”試點，農業生態環境惡化趨勢總體要得到遏制

耕地草原河湖休養生息是一項復雜的系統工程，不可能一蹴而就。《規劃》將實施期限確定為2016—2030年，其中，“十三五”期間以試點示范為主，主要解決重點地區的突出問題，探索有效模式，總結成功經驗；后10年根據試點情況進行必要的調整完善，再全面展開。

《規劃》確定的目標是，到2020年，確保耕地草原數量，有效恢復河湖生態空間，穩定濕地面積，穩步提高耕地質量，耕地草原河湖生態功能初步改善，資源保障能力不斷增強；農業生態環境惡化的趨勢總體得到遏制，生態嚴重退化地區的環境得到改善，基本建立資源有效保護和高效利用的政策與技術支撐體系，改變資源開發強度過大、利用方式粗放的狀況。到2030年，耕地草原河湖資源利用與養護全面步入良性循環，生態系統健康穩定，建立完善的資源休養生息制度體系，基本形成農產品供給保障有力、資源利用高效、產地環境良好、生態系統穩定、田園風光優美的農業可持續發展新格局，實現人與自然和諧共生。

《規劃》要求，加快轉變農業發展方式和資源利用方式，加大農業資源和生態環境的保護與修復力度，強調完善政策措施、創新體制機制，從形成長效機制的角度，提出了較為全面的制度安排。

環保部生態司副司長閻奮民介紹，下一步，環保部將聯合中國科學院組織開展2010年到2015年的全國生態狀況調查評估。通過健全監測網絡、開展調查評估，以及成果的應用，將為耕地、草原和河湖休養生息各項措施的實施提供有力的支撐。同時進一步加大環境執法力度，依法對涉及耕地、草原、河湖的生態破壞和環境污染事件進行查處。

退耕休耕減產糧食最多1500萬噸/年，對供給影響不大

據目標測算，“十三五”期間新一輪退耕還林還草工程，按退減耕地面積7500萬畝、每畝平均產出300斤糧食來計算，預計最高年份減產糧食大約是1125萬噸；實施耕地輪作休耕試點，減少糧食種植面積按600萬畝，單產800斤糧食來計算，預計最高的年份減產糧食是240萬噸；退田還湖還濕試點任務實施以后，退減的耕地面積不超過200萬畝，按照每畝產出1200斤糧食來計算，預計最高年份減產糧食是120萬噸。

吳曉說，退耕休耕對糧食減產的影響最高的年份大概是1500萬噸。但這低于近年來糧食平均產量的2.5%，對糧食供給的影響不大，處于可控范圍內。這是前提條件。目前我國糧食庫存比較充裕，是實施規劃的有利條件。

今年，國務院批準了《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案》，到2020年全國耕地保護面積不得低于18.65億畝。退耕、休耕、輪作并不改變耕地的用途，只是由于休養生息的需要暫時退出耕作。《規劃》提到，要將耕地質量提高一個等別，相當于一畝地提高100公斤的糧食生產能力。國土資源部規劃司副司長周建春說，從控制耕地總量、嚴守耕地紅線的角度，耕地的數量沒有減少。同時，通過土地的整治和高標準農田建設提升單產的水平，又對糧食安全起到了保障作用。

例如，在東北地區，如休耕一年，下一年種玉米不僅可以少施一遍肥料，而且單產可以提高10%左右；如果按照兩年玉米、一年大豆輪作，不但可以降低重茬、迎茬導致的病蟲害增多、土壤板結和農作物減產等問題，還能提高土壤肥力和農產品質量，玉米產量也可以提高5%到10%。在實施退耕還林還草的區域，種植和經營結構隨之進行調整，不但可以增加木本糧油、干鮮果品和肉蛋奶的產量，還可以帶動草畜、林果、育苗等產業的發展，形成新的增收渠道。