在中國傳統(tǒng)社會，國家治理基本依靠兩個方面，一是封建王朝中央政府的頂層設(shè)計(jì)，一是地方府縣的執(zhí)行能力。通常而言，郡縣治則天下安，郡縣失治則天下亂。這已被大量歷史事實(shí)所證明，我們從清代歷史中也可以清楚地看到這一點(diǎn)。由此可見，研究府縣的歷史是一個很重要的學(xué)術(shù)課題。近年來，學(xué)術(shù)界對清代府縣進(jìn)行了一些研究，但大多是分散進(jìn)行的，缺乏建立在集體研究基礎(chǔ)上的宏觀概括，缺乏標(biāo)志性的學(xué)術(shù)著作。與對清代中央政府的研究相比，對清代府縣的研究就薄弱許多。新形勢下，在清代府縣研究方面下一些功夫，不僅有利于進(jìn)一步推進(jìn)整個清史研究，而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

清代的府縣是清代國家治理體系中的重要一環(huán)。朝廷的旨意要在全國得到落實(shí)，府縣是關(guān)鍵環(huán)節(jié)；督撫能否把一個地方管理好，府縣也是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。農(nóng)業(yè)稅是有清一代國家賦稅的基本形式，是國家財(cái)政最重要的來源。因此，府縣的基本職能是申報農(nóng)業(yè)豐歉、保證賦稅制度的落實(shí)。當(dāng)然，申報人口繁衍情況，對民眾實(shí)施教化，也是府縣的基本職能；保護(hù)農(nóng)田水利，維護(hù)租佃平衡，維護(hù)社會穩(wěn)定，也是府縣的基本職能。

社會太平時期，府縣官員比較好做，上意下達(dá)、下意上聞，只要對上處處逢迎、對下威撫兼施，社會就能順利運(yùn)轉(zhuǎn)。社會矛盾比較多的時期，府縣官員的所作所為對整個國家發(fā)展的影響就很大。尤其是社會動蕩時期，許多府縣官員為保住烏紗帽報喜不報憂，下意不能上聞，給整個國家治理帶來很大隱憂。比如，清代的白蓮教起義、太平天國運(yùn)動，都是因?yàn)槔糁胃瘮　⑷嗣窨嚯y不能表達(dá)而最終爆發(fā)的。而起義爆發(fā)后府縣官員一開始都是隱匿不報，最終釀成大禍。以太平天國運(yùn)動為例，洪秀全等為了金田起義做了許多準(zhǔn)備工作，但直到1850年12月8日，廣西巡撫鄭祖琛才奏報：“查桂平縣之金田村、白沙、大洋，并平南縣屬之鵬化、花洲一帶及郁林州屬，現(xiàn)據(jù)該州縣稟報，均有匪徒糾聚，人數(shù)眾多。”1851年1月6日，抵達(dá)廣西的欽差大臣李星沅奏報：“桂平之金田村，另有會匪聚集，號稱萬馀，并帖偽示誘脅。”這是金田起義的消息最早送達(dá)朝廷的時間，在此以前，朝廷對洪秀全等人的活動情況一無所知。即使廣西巡撫、欽差大臣的奏報，對于金田起義的詳細(xì)情況以及起義首領(lǐng)人物是誰，均是一頭霧水。為什么會這樣？府縣官員責(zé)任甚大，他們不但不能體恤民情，而且不能及時掌握府縣社會動態(tài)。從國家治理角度說，府縣吏治腐敗，不能體恤民情，不能如實(shí)上報基層社會實(shí)際情況，是造成社會動亂的重要原因。

研究清代府縣的歷史，要把府縣職能與國家治理體系聯(lián)系起來，深入探討府縣職能在國家治理中的作用。一般來說，府縣得力，社會就會安定些；府縣失職，社會難免動蕩。從更長時段來看，自秦朝實(shí)行郡縣制以來兩千多年間，中國社會遭遇過許多曲折，但大體上統(tǒng)一多民族國家的趨勢沒有改變，中華文化的根基也未曾動搖。這與中國始終堅(jiān)持郡縣制、府縣制度不無關(guān)系。這種政治制度具有中國特色，是大一統(tǒng)中國的底層根基。秦代郡縣制發(fā)展到清代的府縣制度，大體上定型了。辛亥革命后，封建君主專制制度被推翻，但府縣制度依舊保留，只是在民國時期隨著社會發(fā)展稍有變化。

新中國成立后，我國的地方行政體系可以說繼承了清代的府縣制度，同時又結(jié)合時代特點(diǎn)和社會發(fā)展需要進(jìn)行了創(chuàng)新。這種繼承與創(chuàng)新的關(guān)系，說明研究清代府縣制度具有重要現(xiàn)實(shí)意義。目前，關(guān)于清代府縣制度，一些研究者是從行政區(qū)劃角度論述府縣的變化，這個很有必要。但更為重要的應(yīng)該是研究府縣的社會功能及其在歷史發(fā)展中的作用，研究府縣是如何實(shí)現(xiàn)自己的社會功能。這樣的研究不僅更有學(xué)術(shù)意義，而且更有現(xiàn)實(shí)借鑒意義。當(dāng)前，我們正在努力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深入研究清代府縣，把這一學(xué)術(shù)課題研究深研究透，才能做到以史為鑒。

（作者為中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、中國史學(xué)會原會長）