作為深化戶籍制度改革的重要舉措,國務(wù)院出臺的《居住證暫行條例》于2016年1月1日起正式實施。2016年2月,河北省政府制定印發(fā)《河北省居住證實施辦法(試行)》,成為全國首個出臺實施辦法貫徹落實《居住證暫行條例》的地方省份。隨后一年中,全國多個省份陸續(xù)出臺或修訂相關(guān)居住證實施辦法與條例接軌,這項制度進入到全面實施階段,由此各地的“漂一族”可以享受到更多的基本公共服務(wù)。

然而,目前各地居住證“含金量”卻有所不同,持有人可享受的基本公共服務(wù)落實力度存在差異,辦理居住證的過程中也出現(xiàn)了一些意想不到的問題,“服務(wù)門檻”的存在,使得居住證承載的落地福利與本地戶籍仍然存在不小差距。

地方細(xì)則擴大便利范圍

在河北石家莊打工多年的丁緒新是安徽人,雖然戶口一直留在安徽老家,但他去年在石家莊辦理換領(lǐng)機動車駕駛證等業(yè)務(wù)時,在程序上并沒有費事,這都?xì)w功于他辦理了居住證。“去政府機關(guān)辦什么事兒和本地人都一樣,我感覺自己已經(jīng)被這座城市接納了。”丁緒新對《法制日報》記者說。

《居住證暫行條例》已于2016年1月1日起施行,明確居住證持有者應(yīng)當(dāng)享有的基本公共服務(wù)和便利主要包括義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)等3項權(quán)利、6項基本公共服務(wù)和辦理出入境證件、機動車登記等7項便利；通過梯度賦權(quán)機制要求各地積極創(chuàng)造條件,逐步擴大向居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍、提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),并定期向社會公布；明確持證人申請登記居住地常住戶口的銜接通道及各類城市確定落戶條件的標(biāo)準(zhǔn)。

“到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%,按照我們測算那時仍然有兩億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,他們還是不能得到就業(yè)和居住所在地的戶口。”國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林在2016年表示,針對這部分人要實現(xiàn)基于居住證制度的基本公共服務(wù)全覆蓋,“這些人擁有居住證,就應(yīng)該基于居住證享受基本公共服務(wù)”。

針對《居住證暫行條例》這個基礎(chǔ)性法規(guī),各地也已經(jīng)結(jié)合實際情況,出臺了具體實施操作辦法。河北、天津、吉林、江西、甘肅等省市居住證管理辦法相繼公布,2016年隨之成為我國居住證制度政策細(xì)化與全面實施之年。

2016年2月,河北省政府制定印發(fā)《河北省居住證實施辦法(試行)》,明確居住證持有人可享受5項權(quán)利、8項基本公共服務(wù)和8項便利,包括按照規(guī)定提供住房保障服務(wù)、子女在居住地接受高中段教育并在畢業(yè)時具有兩年以上連續(xù)就學(xué)記錄的可以參加高考等。截至目前,全國已有至少21個省份出臺了居住證制度實施細(xì)則,或調(diào)整原有居住證管理政策規(guī)定,在此基礎(chǔ)上,相關(guān)設(shè)區(qū)市對省級居住證制度實施辦法則大多又進行了再細(xì)化。

值得注意的是,各省份出臺的居住證具體實施辦法,與國家版的規(guī)定相比,其提供的公共服務(wù)和便利的范圍均有不同程度擴大。其中,河北對居住證持有人增加了住房保障服務(wù)和居住地參加高考的便利；吉林省居住證持有人可享受6項基本公共服務(wù)和9項便利；江西省居住證持有人可享受7項基本公共服務(wù)和8項便利。

不同地區(qū)存在福利差異

居住證制度出臺的要義是保障持有人享受相關(guān)基本公共服務(wù)。但根據(jù)各省份出臺的實施辦法,各地居住證福利“含金量”大不相同。尤其是在《居住證暫行條例》規(guī)定的公共服務(wù)和便利范圍外,一些省份還出臺了一些“個性化”的權(quán)益,努力縮小居住證持有人與戶籍人口的權(quán)益差距。

比如說住房保障,在較早出臺實施辦法的省份中,多地就將持有居住證的外來人口納入住房保障范圍。江西和重慶規(guī)定,符合條件的居住證持有人,可以申請公共租賃住房；天津、河北、福建等地也允許居住證持有人享受相關(guān)的住房保障政策。

多個省份還出臺了其他“個性化”待遇,涉及民政、醫(yī)療、交通等多個方面。如重慶市規(guī)定居住證持有人可以享受臨時救助、疾病應(yīng)急救助服務(wù)；江西省增加了乘坐城市公共交通工具享受常住人口同等優(yōu)惠；福建省規(guī)定,居住證持有人可參評居住地勞模、三八紅旗手等榮譽,居住證持有人是老年人、殘疾人的,按照規(guī)定享受與當(dāng)?shù)乩夏耆恕埣踩送鹊膬?yōu)待。

針對相同的基本公共服務(wù),各地的規(guī)定也不相同。推行異地中高考基本成為各地實施辦法的“標(biāo)配”,但也明確了相關(guān)條件和要求。吉林規(guī)定,與居住證持有人共同居住生活的適齡子女符合本省招生考試規(guī)定的,可以在居住地參加普通高級中學(xué)和普通高等學(xué)校的招生考試。但有些省份則給出一定約束性條件,如河北、江西兩地規(guī)定,居住證持有人子女在居住地接受高中階段教育、畢業(yè)時具有兩年以上連續(xù)就學(xué)記錄的,可以參加高考。天津明確,居住證持有人隨遷子女接受義務(wù)教育后,符合國家和本市有關(guān)規(guī)定條件的,可以申請在本市報考中等職業(yè)學(xué)校、報名參加春季高考專科層次招生和高等職業(yè)院校自主招生。相比來看,后者顯然有些苛刻。

“越能承載公共服務(wù),越能體現(xiàn)含金量,改革的獲得感越強烈,群眾的滿意度就越高。但是,不同地區(qū)實際情況不同,本地戶籍原有福祉、地方財政能力等都有差異,居住證的‘含金量’也必有不同。”河北省政協(xié)委員、河北世紀(jì)聯(lián)合律師事務(wù)所律師馬紅哲告訴記者,居住證制度力求在最大程度上縮小外來人口與城市戶籍人口的權(quán)利差距,但不同地區(qū)支持力度不一,在具體細(xì)則和條件上必然存在彈性空間。

正因為存在這種地區(qū)差異,多省在居住證辦法中明確了差別化的落戶和就學(xué)政策。重慶市根據(jù)不同區(qū)塊,確定了不同的落戶條件；河北省根據(jù)不同人口規(guī)模區(qū)分城市落戶政策,明確北京周邊市縣鎮(zhèn)可根據(jù)實際合理確定落戶條件；天津等地則提出積分落戶政策。

在義務(wù)教育方面,大部分省份都規(guī)定居住證持有人隨遷子女可在居住地接受義務(wù)教育,但上海、廣州、深圳、浙江等地在居住證制度中都規(guī)定隨遷人員子女實施積分入學(xué)。例如浙江要求推行與本地居住證積分管理制度相配套的積分入學(xué)政策,按積分高低排名擬定準(zhǔn)入學(xué)校和擬錄取名單。

國家行政學(xué)院社會和文化教研部副教授胡薇認(rèn)為,類似“積分落戶”這樣的政策,是一個多元協(xié)商的過程,需要也應(yīng)該吸納各利益相關(guān)群體的建議,這符合現(xiàn)代國家治理的理念,也有利于增強政策的平穩(wěn)性。

避免人為設(shè)置服務(wù)門檻

邢臺市戶籍的馬某在石家莊市區(qū)打工多年。2016年9月,為了讓孩子能在石家莊就近上學(xué),馬某跑了不少部門。雖然他已辦理了居住證,但他“跑手續(xù)”的過程中仍然被要求出具戶口證明、住房證明、務(wù)工證明等材料。“雖然孩子最終得以在石家莊上學(xué),但是被調(diào)劑到了一所離住處較遠(yuǎn)的學(xué)校。”馬某有些失落。

事實上,居住證持有人想要享受到基本公共服務(wù)的“同城待遇”,仍有一些差距。這成為去年以來不少外來人口的吐槽之處。

2016年底,由于部分外來人口持有陜西省居住證但未能滿足連續(xù)持滿27個月的條件,他們的隨遷子女無法通過在陜高考的資格審查,其中甚至有一位浙江籍學(xué)生從小學(xué)到高中都是在陜就讀,但卻因其父母居住證未連續(xù)持滿27個月而無法在陜西報名高考。由于陜西省相關(guān)規(guī)定與其他省份不同,這些外來人口認(rèn)為陜西省相關(guān)政策應(yīng)該靈活一些。

實施新的居住證制度后,四川省成都市沒有居住證的話,無法登錄駕考系統(tǒng)報名,而辦理居住證需要滿足登記半年的條件,想要迅速學(xué)車的外地居民只能在成都學(xué)車、在外地參加報名考試,或者干脆放棄駕考。為此,不少成都外來居民吐槽。而據(jù)該市駕校培訓(xùn)協(xié)會相關(guān)負(fù)責(zé)人透露,此舉使得2016年成都駕校損失的學(xué)員達三成到四成,駕校不得不提高駕校報名費。

“去年我國全面落實居住證制度,但設(shè)定居住證制度很重要的前提是‘不能設(shè)前提條件’,如果設(shè)很多前提條件,就和戶籍制度沒有什么區(qū)別了。”徐林如是說。

在某中央重點新聞網(wǎng)站做的“您認(rèn)為落實居住證制度有哪些困難”網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中,需要準(zhǔn)備的相關(guān)材料太多,牽扯部門太多、互相推諉,辦理流程繁瑣,各地標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、地方裁量權(quán)太大等都成為網(wǎng)友的主要選項；明確中央與地方財政支出責(zé)任劃分、加快財政改革,繼續(xù)降低申請門檻、提高覆蓋面等則是網(wǎng)友為之開出的“藥方”。

“河北在2012年3月1日已經(jīng)實施了居住證制度,但由于當(dāng)時居住證‘含金量’不夠,在實施過程中也存在申領(lǐng)發(fā)放、證件管理方面的缺陷,持證人沒有全面享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊拇觥！焙颖笔」矎d治安管理局人口管理支隊支隊長呂樹林表示,要想增強居住證的吸引力,除了政策賦予的“含金量”,避免人為設(shè)置“服務(wù)門檻”、加強貫徹落實顯得更加重要。

有關(guān)專家表示,政策出臺初期,地方尤其是基層相關(guān)部門的“適應(yīng)期”偏長,給本來是便民利民的措施增添了“不便”的色彩。而居住證持有人遭遇的“服務(wù)門檻”,其背后的核心問題是城市有限資源與公共服務(wù)規(guī)模需求巨大之間的矛盾。目前,居住證還只能保障公民生存權(quán)的基本公共服務(wù)全覆蓋。

落實居住證賦予“新市民”的醫(yī)療、住房等公共服務(wù),都意味著城市公共財政支出的增加。為此,諸多專家建議,統(tǒng)籌考慮戶籍人口、流動人口的總體規(guī)模和基本公共服務(wù)增支等客觀因素,建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口市民化掛鉤機制、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制,加強基本公共服務(wù)財力保障。

“戶籍改革改變戶口只是‘形’,實現(xiàn)公共服務(wù)均等化才是‘實’。”馬紅哲表示,居住證制度配套措施落實到位,涉及公安、衛(wèi)生計生、教育、人社、工商、稅務(wù)等眾多政府部門,需要協(xié)調(diào)推進、通力合作,各地要建立聯(lián)席會議制度,及時研究解決落實居住證制度和戶籍改革中遇到的情況和問題。