黨的十八大以來,我國深入實施區域發展總體戰略,重點實施“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略,支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展,區域協調發展呈現良好局面。同時應看到,隨著我國經濟發展進入新常態,不同地區的發展出現了分化態勢。這種現象難以避免,但如果長期持續下去,不僅會影響整體經濟的穩定發展和長期向好,而且會使來之不易的區域協調發展局面發生逆轉。所以,必須積極采取措施,有效縮小地區差距。

當前地區差距問題的表現和成因

一般來說,地區差距是由各地區的發展基礎、發展條件不同導致的,也與各地區干部群眾主觀能動性的發揮情況直接相關。在社會主義初級階段的生產力條件下,地區差距不可能完全消除,各級政府的責任在于努力抑制和縮小地區差距,使之保持在合理區間。

雖然地區差距不可能完全消除,但近幾年我國的地區差距出現了值得重視的新問題,主要是:經濟發展新常態下,國民經濟整體上由高速增長轉向中高速增長,但有的地區經濟增長下行幅度過大;一些資源條件大體相仿的地區,近幾年經濟發展反差顯著,呈現“冰火兩重天”的走勢;在區域資源要素的集聚上出現明顯的馬太效應,優質資源要素更多更快地向發展得好的地區流動,這意味著地區間的發展支撐條件和潛力差別進一步拉大。

當前的地區差距問題,固然與國際金融危機爆發以來世界經濟長期低迷造成我國出口大幅下降有關,但主要還是一些地方的主觀努力與客觀環境不匹配所致,即適應、把握、引領經濟發展新常態的能力不足所致。這主要體現在以下幾個方面:其一,由資源要素驅動轉向創新驅動,使一些主要依靠“原”“初”資源優勢支撐經濟發展的地區迅速處于劣勢,經濟增速大幅下滑。其二,在傳統經濟門類占主體地位的地區,發展有利于經濟增長的新型經濟需要一個過程。而前些年經濟結構調整已處于領先位置的地區,則在新形勢下展現了特殊的發展優勢。其三,新經濟與新動能是可以超越地區原有經濟基礎培育起來的,即可以“無中生有”和“橫向移植”。一些地方抓住機遇,搶占了新經濟、新動能培育的制高點,實現了較快的經濟增長;一些地方則反應遲緩、行動不力,致使經濟增長乏力、下行壓力增大。其四,認識不到位導致調控政策在實際操作中脫離分類指導原則,呈現“一個樣”和“一般齊”色彩。這種實質上的“一刀切”,直接影響區域協調發展特別是落后地區加快發展。其五,去產能、去庫存等對長期發展是有利的,但對當前的經濟增長無疑是有不利影響的。產業結構較為低端的欠發達地區如果不能在去產能、去庫存的同時培育新產業、新動能,發展就會陷入被動局面。

做好縮小地區差距的基礎性工作

既然地區差距的存在是一個長期現象,那么,縮小地區差距就是一項長期任務。當前,我們應從做好基礎性工作入手,夯實縮小地區差距的基礎。

牢固樹立促進區域協調發展的意識。應認識到,地區差距過大會導致一系列矛盾與問題。促進區域協調發展關乎經濟發展和社會穩定大局,必須持續抓緊抓好。不能體現區域特點的政策很容易成為“一刀切”的政策,而這種政策必然會擴大地區差距,不利于經濟社會發展。因此,縮小地區差距、推動經濟社會協調發展必須堅持分類指導和因區施策,基于不同地區的實際作出政策安排,使各項政策充分體現區域針對性。各地區都應立足于發揮自身比較優勢和潛力謀劃發展路徑。

探索建立抑制地區差距擴大的體制機制。一是建立以基本公共服務均等化為核心內容、保障平等發展權利的體制機制,重點是破除城鄉二元結構,加大落后地區特別是貧困地區基本公共服務供給力度。二是建立支持和促進落后地區或困難地區加快發展的體制機制,發揮政策手段功能和制度優勢,有效補齊短板。三是建立地區利益平衡協調體制機制,以資源和重要農產品的區域配置、生產要素交換、上下游生態協調等為重點,建立科學的價格調節和收益補償制度。

挖掘激發各地區干部群眾的發展潛能。應把是否能最大限度地激發人民群眾的智慧和活力作為衡量政府工作的重要標準,不斷優化政府治理與服務方式,強化政策與制度激勵,促進發展成果公平共享,激發社會和區域的創業創新創造潛能,讓一切勞動、知識、技術、管理、資本的活力競相迸發,讓一切促進發展、創造財富的源泉充分涌流。

充分發揮落后地區加快發展的主體作用

解決地區差距問題、促進區域協調發展,加快落后地區發展是關鍵。落后地區應積極行動起來,充分發揮主體作用,進一步加快發展步伐。

做強做大比較優勢。比較優勢是一個地區的核心競爭力,也是落后地區實現趕超的有利條件。落后地區應集中資源要素,進一步增強比較優勢;運用新技術、新平臺,不斷提升和打造比較優勢;加強產業融合,不斷延伸比較優勢。應在提高發展質量和效益的基礎上強化品牌建設,提高社會影響力和市場占有率;積極把握產業變革方向,大力發展新興產業,但不能脫離自身條件和比較優勢盲目追求“高大上”。

加快培育發展新經濟。落后地區實現趕超的另一條重要途徑,是積極利用現代化公共資源培育發展新經濟、新產業,從而實現與發達地區同步發展甚至趕超。當前,我國已經進入建設世界科技強國的階段,共性、公益、可持續發展研究不斷深入,公共科技的供給力度不斷加大,一些重要的現代化公共資源實現了共享,這為落后地區利用現代化公共資源構建新的產業經濟體系創造了有利條件。落后地區應搶抓這一機遇,建立有效的平臺和載體,為新型產業或先進產業的發展提供理念、技術等支撐,推動實現經濟結構優化提升。

積極融入國家區域發展戰略。國家區域發展戰略為落后地區實現快速發展提供了重大政策機遇和有力政策支持。落后地區應把握國家需要、突出關聯因素,努力將自身發展納入國家區域發展總體戰略。依托比較優勢、著眼解決共性難題,爭取國家為自己量身定制戰略規劃或政策措施,借此貫徹科學發展理念、匯集各方資源要素,建立先進的經濟體系與促進機制,實現科學發展。

不斷深化開放合作。開放合作有利于沖擊落后的經濟體系、對接先進標準與模式,推動思想觀念、經濟結構等創新與轉變;有利于突破自身條件限制,在更大范圍、更廣空間利用和配置資源要素;有利于實現區域間合理分工、優勢互補,最大限度減少惡性競爭,進而實現一體發展、共同提升;有利于抱團取暖、和衷共濟,一同攻克重大難題、應對重大危機。落后地區要克服“一畝三分地”意識和“外人搶飯碗”的擔憂,從基礎設施互聯互通、基礎制度統籌共建等方面入手,共建合作平臺,深入開展對外開放和合作,努力建立互惠互利、一體發展的開放型經濟體系。

著力攻克薄弱環節。攻克薄弱環節、補齊短板,是落后地區加快發展繼而實現趕超的關鍵。落后地區要把攻克薄弱環節作為加快發展的主要抓手,以先進地區為標桿,同時要體現自身特點和實際需要。落后地區的薄弱環節大都存在于基礎設施建設和基本公共服務提供領域。應運用政府和市場雙重力量,堅持強化自身努力和爭取外部支持雙管齊下,切實把薄弱環節補齊、補強。

加強對落后地區加快發展的支持

中央部門應加大對落后地區的宏觀指導和政策支持力度,有針對性地幫助其解決一些突出矛盾和困難。

細化區域政策指導空間單元。從邏輯上說,區域政策指導的空間單元越小,解決問題的針對性就越強,實施效果就越好。扭轉區域差距擴大態勢,應貫徹中央縮小區域政策單元的要求,細化區域政策指導的空間板塊,特別是細化對落后地區政策指導的空間板塊。在制定相關規劃和政策措施中突出個性化要求,并根據情況變化及時調整完善相關舉措。縮小區域政策單元,并不意味著每個區域規劃或政策方案都由中央政府主導。可以按照區域板塊跨行政區的特點和區域發展的重要程度,由各級政府分別負責。

促進區域資源要素合理配置。應清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的不合理規定與做法,打破地域分割和行業壟斷,著力清除市場壁壘,促進地區間資源要素自由流動。推動先進地區與落后地區資源要素互換互補、統籌配置,通過發展“飛地經濟”等方式實現資本流動和產業轉移。促進先進地區與落后地區公平交易、平等交換,依法制止一些地區利用發展位置優勢掠奪和低價獲取落后地區資源要素的行為。

深化體制機制創新。這至少可以在三個方面實現突破:一是建立健全現代產權制度,推進產權保護法制化,依法保護各種所有制經濟權益,創新產權實現形式。二是優化行政管理體制,以優化服務、激活要素為著力點,推進市場體制改革和管理方式創新,推動形成法治化、國際化、便利化的營商環境。三是完善社會信用體系,健全市場規則,推進信用信息公開共享,構建政府與社會共同參與、全覆蓋的守信激勵和失信懲戒機制,促進市場主體依法誠信經營,營造誠信的社會環境。

建設重要平臺和重大項目。支持落后地區建設一批國家級功能平臺,既能形成思想認識上的引領、經濟發展的支撐,又能有效吸引資源要素的集聚,還能為面上的發展探索路徑。應基于區域整體布局、當前比較優勢、未來發展潛力及存在的突出矛盾和問題,加大各類重要平臺的建設力度,使其充分發揮引領帶動作用。與此同時,加大對落后地區基礎設施、產業轉型、公共服務等重大項目的支持力度,從基礎條件到造血機制等全面強化對落后地區跨越發展的支撐。

開展各種形式的合作幫扶。應優化無償幫扶,加強人才輸送、技術轉化、產業轉移、資本投入,促進由輸血型幫扶轉向造血型幫扶。強化共享型幫扶,促進地區優勢互補,通過市場化運作推動先進地區帶動落后地區的產業轉移、項目建設與平臺打造。推進社會幫扶,制定激勵政策,設置特殊平臺,引導和促進民營資本在落后地區辦園建廠、投資興業。

《 人民日報 》( 2017年02月23日 07 版)