作為社會(huì)的基本單元，社區(qū)是服務(wù)人民與人民參與社會(huì)治理的基礎(chǔ)平臺(tái)。中共十八大提出，要加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，進(jìn)一步突出社區(qū)治理與服務(wù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。

習(xí)近平總書記曾強(qiáng)調(diào)，帶領(lǐng)人民創(chuàng)造幸福生活，是黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。順應(yīng)人民群眾對(duì)美好生活的向往，使廣大群眾困有所助、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、業(yè)有所成、乏有所供，事關(guān)黨的執(zhí)政根基和力量源泉。

而社區(qū)無(wú)疑是廣大人民群眾最終實(shí)現(xiàn)和享有這些目標(biāo)的“最后一公里”。過(guò)去的2016年，由全國(guó)政協(xié)副主席、九三學(xué)社中央主席韓啟德帶領(lǐng)的調(diào)研組正是奔走在這樣的“最后一公里”中——認(rèn)真了解這些社會(huì)毛細(xì)血管的運(yùn)行情況，傾聽人民群眾對(duì)社區(qū)的管理服務(wù)是否滿意，為“小社區(qū)”在新的歷史階段發(fā)揮“大作用”建言獻(xiàn)策。

社區(qū)管理，權(quán)責(zé)失衡地位“尷尬”

數(shù)據(jù)顯示，2007年至2014年，我國(guó)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量和覆蓋率分別增加了46.14%和49.39%。雖然數(shù)量有所提升，但品質(zhì)卻不盡如人意，不得不說(shuō)，我國(guó)社區(qū)治理與服務(wù)整體仍處于初級(jí)階段。

“社區(qū)服務(wù)涵蓋內(nèi)容很廣、涉及部門眾多，與百姓民生、基層治理和社會(huì)穩(wěn)定緊密相關(guān)。”韓啟德表示，目前我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段，面臨經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力、收入分配改革阻力及人口老齡化提前等問(wèn)題。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大的背景下，推進(jìn)社區(qū)治理與服務(wù)綠色發(fā)展，有利于發(fā)展生活服務(wù)業(yè)、刺激消費(fèi)、促進(jìn)就業(yè)，保障人民群眾共享改革紅利。

社區(qū)治理與服務(wù)——2016年九三學(xué)社中央黨派大調(diào)研的這個(gè)“小切口”，其實(shí)承擔(dān)著非同尋常的意義。

為此，專題調(diào)研組對(duì)這一課題的行動(dòng)直接提前到2015年底。

從2015年11月起，在韓啟德率領(lǐng)下，九三學(xué)社中央邀請(qǐng)有關(guān)部委和社內(nèi)外十余名專家組成課題組，先后赴廣東、北京、浙江和上海等地的8個(gè)城市、15個(gè)基層社區(qū)調(diào)研。

同時(shí)，九三學(xué)社中央動(dòng)員全社各地省級(jí)組織成立了40余個(gè)課題組，委托他們?cè)诋?dāng)?shù)剡M(jìn)行調(diào)研。為了集中交流研討，2016年“九三論壇”再次以“社區(qū)管理與服務(wù)”為主題匯聚各地調(diào)研成果進(jìn)行了深入交流。

通過(guò)九三學(xué)社中央和地方組織對(duì)50余個(gè)社區(qū)樣本的調(diào)研，社區(qū)管理與服務(wù)中反映出的一些普遍問(wèn)題，調(diào)研組聽到不少“不是不想管而是管不了”的聲音，這樣的聲音從一定程度反映了社區(qū)管理服務(wù)當(dāng)前的尷尬地位。

“社區(qū)治理與服務(wù)涉及工作很多，有沒有部門主管或牽頭？”“政府和居民間怎么順暢溝通？”“居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)間，政府各部門間如何協(xié)同？”“政府和市場(chǎng)間如何協(xié)同區(qū)分甚至列出清單？”調(diào)研走訪與座談過(guò)程中，韓啟德對(duì)社區(qū)的職能定位和管理機(jī)制顯然也十分關(guān)注。

“本來(lái)社區(qū)工作是由民政部門主抓。2015年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》明確指出由民政部門會(huì)同有關(guān)部門做好指導(dǎo)和督促落實(shí)。但事實(shí)上社區(qū)干部攜民政部門文件請(qǐng)求相關(guān)單位協(xié)辦事務(wù)時(shí)卻經(jīng)常遭受冷遇。”在廣州調(diào)研時(shí)，一位社區(qū)干部坦言。

同樣，因涉及住宅物權(quán)而由住建部門管理的業(yè)主組織，截至2016年全國(guó)業(yè)主委員會(huì)成立率僅約22%。盡管2014年底上海城區(qū)業(yè)委會(huì)成立率已達(dá)83%，但正常運(yùn)轉(zhuǎn)的僅占12%。“業(yè)主委員會(huì)隸屬住建部門管理，但是很多事情涉及民政部門。‘住建馱不動(dòng)，民政接不了’，一直沒有被民政部門納入社會(huì)組織和自治組織范疇，因此業(yè)主委員會(huì)就無(wú)法開展正常的業(yè)主維權(quán)活動(dòng)。”上海師范大學(xué)社會(huì)保障與社會(huì)政策研究中心主任郝勇，是作為專家組成員參與的此次調(diào)研，而社區(qū)管理與服務(wù)也是他關(guān)注多年的主題。

盡管社區(qū)建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議制度已經(jīng)建立，調(diào)研組認(rèn)為部門間職責(zé)不順、聯(lián)動(dòng)不夠的突出問(wèn)題在社區(qū)這“最后一公里”顯然更加嚴(yán)重。

社區(qū)管理與服務(wù)難道就沒有什么依據(jù)嗎？

事實(shí)上，近年來(lái)國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門就社區(qū)減負(fù)、社區(qū)協(xié)商、社區(qū)建設(shè)出臺(tái)了一系列文件，但其內(nèi)容涵蓋有限，治理與服務(wù)、公共服務(wù)與商業(yè)服務(wù)等彼此分割，未系統(tǒng)確定政府參與治理、提供服務(wù)的職責(zé)邊界，形成或者甩擔(dān)子，或者大包大攬、廣撒胡椒面、重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象———

在江蘇某社區(qū)居委會(huì)，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)小小一個(gè)居委會(huì)掛牌多達(dá)30余塊，幾百本臺(tái)賬摞起高達(dá)3至4米；

在安徽部分社區(qū)，日常工作超過(guò)200項(xiàng)；

即使在社區(qū)工作減負(fù)成效位居全國(guó)前列的浙江，調(diào)研組仍看到社區(qū)日常維護(hù)的各類部門信息平臺(tái)仍有10個(gè)以上；

……

可以看到，社區(qū)雖然不是政府部門，但基本都多多少少承擔(dān)著部分政府轉(zhuǎn)嫁的職責(zé)。權(quán)責(zé)失衡則令社區(qū)無(wú)暇落實(shí)自治，也無(wú)暇維護(hù)公共服務(wù)，各方參與管理與服務(wù)的意識(shí)淡薄。在南昌部分社區(qū)，23.5%的受調(diào)查業(yè)主不愿承擔(dān)或輔助社區(qū)公共事務(wù)管理，有66.5%選擇不表態(tài)。

在調(diào)研中注意到，那些治理和服務(wù)成效突出的社區(qū)，都有一位優(yōu)秀的當(dāng)家人。調(diào)研組提出要重視從居民中選好、用好一批有熱心、有覺悟、有能力、肯實(shí)干的“小巷總理”，提高工資待遇、放寬退休年齡、開辟上升通道，并且要加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層干部和社區(qū)工作者的教育培訓(xùn)。

中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院社區(qū)治理與政策研究中心主任陳幽泓建議，要從居民最關(guān)心的社區(qū)公共事務(wù)，如制定社區(qū)公約、解決物業(yè)糾紛、環(huán)境美化、樓道和停車管理以及征地拆遷事前聽證等事項(xiàng)入手，建立社區(qū)黨政部門、社會(huì)組織、工商企業(yè)、本地居民和外來(lái)人口的社區(qū)協(xié)商制度，通過(guò)協(xié)商既引導(dǎo)各方有序參與社區(qū)治理，又能促進(jìn)有爭(zhēng)議問(wèn)題的有效解決。

社區(qū)服務(wù)業(yè)如何更上一層樓？

談及社區(qū)，人民群眾感受最深也最需要的可能就是服務(wù)業(yè)。如今走進(jìn)一個(gè)小區(qū)，映入眼簾基本都是洗染、修理、家政、零售等“小散亂差”的自然業(yè)態(tài)，而在過(guò)去幾年這也是遭居民投訴最多的服務(wù)種類。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年至2015年，居民對(duì)社區(qū)的全國(guó)生活、社會(huì)服務(wù)消費(fèi)投訴增幅達(dá)26.04%，投訴量占服務(wù)類投訴的1/3。而據(jù)抽樣調(diào)查，近半數(shù)北京居民因距離、品質(zhì)和價(jià)格對(duì)社區(qū)菜市場(chǎng)不滿意。對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的家政、洗染O2O，也有近半數(shù)居民擔(dān)心服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量。

如何協(xié)調(diào)處理好這些問(wèn)題，讓社區(qū)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，讓社區(qū)群眾放心滿意，成為社區(qū)治理過(guò)程中值得研究的問(wèn)題。

盡管社區(qū)服務(wù)與老百姓的需求還有一定距離，但社區(qū)服務(wù)業(yè)大多規(guī)模小、類型多、流動(dòng)性強(qiáng)、標(biāo)準(zhǔn)化程度低，這無(wú)疑增加了工商、稅務(wù)等職能部門對(duì)社區(qū)服務(wù)業(yè)的監(jiān)管難度，而街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)對(duì)服務(wù)業(yè)的監(jiān)督能力就更弱，既有的監(jiān)管機(jī)制又不適應(yīng)對(duì)O2O和分享經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管。這也是近年來(lái)，社區(qū)服務(wù)業(yè)維持著表面上的“繁榮”卻并不被看好的原因。

私人個(gè)體服務(wù)不好監(jiān)管，那么公共服務(wù)呢？

調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，不少社區(qū)的公共服務(wù)也是“缺位”的。例如養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等本該政府托底的領(lǐng)域，部分公立機(jī)構(gòu)享受土地、定價(jià)、高額補(bǔ)貼等優(yōu)惠，擠占民辦服務(wù)市場(chǎng)，而本身效率較低，不少公辦社區(qū)日照中心閑置率達(dá)60%。因此調(diào)研組建議，要統(tǒng)籌民政、商業(yè)、住建、工商等部門，構(gòu)建整合社區(qū)公共、公益和商業(yè)服務(wù)，體現(xiàn)多樣化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化特點(diǎn)的社區(qū)服務(wù)體系，建立面向服務(wù)的聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制。

“同時(shí)還要厘清政府、社會(huì)和市場(chǎng)的服務(wù)邊界，明確部門責(zé)任清單、公共服務(wù)目錄和購(gòu)買服務(wù)規(guī)范，促進(jìn)社區(qū)公共、公益、微利、盈利多種服務(wù)類型協(xié)同目標(biāo)、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。”九三學(xué)社中央科技委員會(huì)副主任柴文忠補(bǔ)充提出。

社區(qū)服務(wù)業(yè)大多具有公共服務(wù)的性質(zhì)，調(diào)研組專家們同時(shí)認(rèn)為政府部門要為社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展提供必要扶持。對(duì)需求大但起步慢、具有部分公益性、利于就業(yè)創(chuàng)業(yè)特點(diǎn)的養(yǎng)老、托幼、家政、資源回收等行業(yè)，給予稅貸優(yōu)惠、職業(yè)培訓(xùn)、場(chǎng)租和水電費(fèi)減免等政策傾斜。“相關(guān)部門協(xié)同配合，通過(guò)信息平臺(tái)收集居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、居民監(jiān)督線索，合力加大執(zhí)法監(jiān)管力度。建立社區(qū)服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)報(bào)告和信息發(fā)布制度，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與分析。”調(diào)研組在討論中表示。

鼓勵(lì)扶持社會(huì)組織參與社區(qū)治理和服務(wù)

社區(qū)，從某種意義上來(lái)看，是本地人和外地人的共同“家園”。但隨著社會(huì)發(fā)展和人民群眾物質(zhì)生活和精神生活水平的提高，一方面居民對(duì)社區(qū)管理和服務(wù)的要求越來(lái)越高，另一方面社區(qū)工作者卻常常深感力不從心。

調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，那些在社區(qū)管理方面積累了大量有益經(jīng)驗(yàn)的地方社區(qū)，隨著社區(qū)服務(wù)專業(yè)化程度的不斷加深，通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的方式，有效地提供優(yōu)質(zhì)專業(yè)的服務(wù)逐漸成為一種潮流。

在此背景下，社會(huì)組織作為角色上的“第三方”，理應(yīng)逐漸成長(zhǎng)為提供社區(qū)服務(wù)的另一重要主體，為社區(qū)管理和服務(wù)提供有效補(bǔ)充。

“社區(qū)社會(huì)工作認(rèn)知度低，現(xiàn)在表現(xiàn)的主要是人才發(fā)展受限問(wèn)題。”調(diào)研組通過(guò)研究相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，截至2014年底，我國(guó)專業(yè)社工僅占總?cè)丝跀?shù)的0.3‰，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的2‰。與發(fā)達(dá)國(guó)家將社工譽(yù)為“社會(huì)工程師”相比，我國(guó)不僅公眾對(duì)社會(huì)工作了解少，甚至職能部門對(duì)社工專業(yè)也認(rèn)知有限。據(jù)調(diào)研，5年以上社工年收入僅為城鎮(zhèn)平均水平的65%-80%，資深社工職稱、待遇和發(fā)展的“天花板”問(wèn)題十分突出。即使在社會(huì)組織發(fā)育較好的深圳，2008年至2014年社工年流失率也從8.2%升至22.2%。

尤其值得注意的是，2007年至2014年，全國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)組織數(shù)量也從47.6萬(wàn)降至10.9萬(wàn)。社會(huì)力量的萎縮到了不得不引起重視的時(shí)候。

對(duì)此，調(diào)研組呼吁：要以賦權(quán)增能為重點(diǎn)，扶持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展壯大。探索以“公辦民營(yíng)”“民辦公助”等方式，發(fā)展樞紐型社會(huì)組織、社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)中心或“孵化器”，培育社會(huì)組織內(nèi)部治理能力、管理能力、籌資能力、溝通能力、創(chuàng)新能力。并且向社會(huì)組織開放社區(qū)需求服務(wù)對(duì)接平臺(tái)，將居民反映較多的公共、公益服務(wù)需求作為政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，完善購(gòu)買項(xiàng)目清單，納入市級(jí)或區(qū)級(jí)購(gòu)買平臺(tái)統(tǒng)一運(yùn)作。

在人才培養(yǎng)方面，專家們認(rèn)為要拓寬社工發(fā)展空間，為社會(huì)組織提供人才支撐。出臺(tái)社區(qū)社會(huì)工作者薪酬保障和工資增長(zhǎng)機(jī)制的指導(dǎo)意見，增設(shè)高級(jí)職稱，拉大不同資格、等級(jí)認(rèn)證的收入差距。優(yōu)秀社工可定向或優(yōu)先錄用為黨政事業(yè)單位工作人員，由縣（區(qū)）統(tǒng)一公開招考社工，按專業(yè)開展服務(wù)。

如果把整個(gè)社會(huì)比作一個(gè)精確運(yùn)行的高效計(jì)算機(jī)，每一個(gè)社區(qū)可謂各個(gè)行為終端。各種信息能夠順暢傳達(dá)到終端，每個(gè)終端的任何問(wèn)題也能反饋上去，社區(qū)的信息化建設(shè)是應(yīng)有之意，也是九三學(xué)社中央此次調(diào)研中提出的建議之一。

“加強(qiáng)社區(qū)信息資源整合利用，能顯著提高治理與服務(wù)的能力水平并降低行政成本。”九三學(xué)社中央人口資源環(huán)境專委會(huì)副主任陳利浩，本身就在互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)摸爬滾打多年，對(duì)信息化給各行業(yè)帶來(lái)的高效便捷深有感觸。他提出，要加快“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)治理與服務(wù)”社區(qū)綜合信息管理與服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，將其融入國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”、智慧城市等工作，從頂層設(shè)計(jì)、信息共享、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、實(shí)施和維護(hù)，探索建設(shè)“三網(wǎng)一庫(kù)”的“互聯(lián)網(wǎng)+社區(qū)”綜合信息平臺(tái)體系。