劉凡委員代表民革中央、全國政協社會和法制委員會作發言

設立跨行政區劃的人民法院，是此輪司法體制改革工作中的一個亮點，對于解決多年來困擾我國司法審判中出現的地方保護主義問題具有重要的意義。我們高度贊同中央關于設立跨行政區劃人民法院的決定。

在調研中我們也發現，目前的改革措施還存在一定的局限性。一是地方設置的案件跨行政區劃管轄范圍仍局限在省級內部，不僅難以增進法院審判的獨立性，而且在管轄上疊床架屋，司法機關更顯臃腫。二是目前最高人民法院設置巡回法庭的制度設計，案件受理與職能分工未改，只有訴訟地點的變化，沒有審級設置的突破，可能導致最高人民法院內部司法決策差異增大。這與通過設立跨行政區劃人民法院，破除地方保護主義藩籬、解決“特殊案件”的“主客場”問題和專業性較強案件集中審理問題，實現司法權的國家屬性的改革目標，還有一定距離。

我國幅員遼闊，人口眾多，案件數量巨大且逐年上升，法官基數較大，不可能像一些中小國家那樣實行全部法官由最高行政長官或最高權力機關任命。通過設置跨行政區劃法院，徹底解決一些案件的“主客場”問題，是司法體制改革應當努力的方向。當前司法體制改革已推進到“深水區”，跨行政區劃人民法院改革須在體制上取得新的突破。中央應進一步明確“構建與行政區劃適當分離、審級科學合理、適合我國國情的、完整的跨行政區劃人民法院體系”的目標導向，推進對“特殊案件”和專業性較強案件的集中審理。具體建議如下：

一、 加快設立跨行政區劃法院。以現有的跨行政區劃法院、海事法院和鐵路法院中、基層法院為基礎，在不增加機構、不增加編制的情況下，置換審判隊伍。在每省設置與案件數量相適應的跨行政區劃人民法院，集中審理行政案件、涉外商事和海事案件、跨省級行政區劃商事、知識產權和環境保護案件，解決存在已久的地方保護主義問題。這類跨行政區劃法院為中級法院一審建制，可在鐵路法院和海事法院基礎上設置巡回法庭，方便群眾訴訟。對人民群眾反映強烈的商事案件和行政案件的地方保護主義問題，通過最高人民法院制定管轄規則，實行“第三方”跨行政區劃人民法院管轄，徹底解決案件的“主客場”問題。

二、 設立跨行政區劃上訴法院。參照最高人民法院設立巡回法庭的做法，按照東、南、西、北、中五個地理分區，在全國范圍內統籌設立跨行政區劃上訴法院，審理一審跨行政區劃人民法院上訴的二審案件，再審由最高人民法院受理。由此形成完備的跨區劃人民法院體制，徹底解決法院“去地方化”問題。五個上訴法院屬于高級法院建制，可到所轄各省市巡回審判。

三、 構建三級跨行政區劃國家訴訟體系。一些普通的刑事、民事案件，可由省內三級審判系統完成。最高人民法院集中精力管理跨行政區劃人民法院系統，對應當由省內法院終審或再審的案件原則上不再受理。以解決多年來最高人民法院受理案件過多、管理四級法院鞭長莫及的問題，有利于最高人民法院統一行使好國家司法權。

四、 完善跨行政區劃法院的管理體制。與審理特殊案件和專業性較強案件的性質對應，跨行政區劃法院、上訴法院由中央統一管理，法官由全國人大常委會任免，經費由中央財政統一保障。同時，在跨區劃法院內全面探索司法體制改革舉措，實行審理者裁判、裁判者負責，落實扁平化管理，精簡設立內設機構，保證審判質效。為確保跨行政區劃法院能夠依法履職，跨行政區劃法院的機構規格應當與其職能相對應。

此外，根據人民法院與人民檢察院對應設置原則，我們建議同步設立跨行政區劃的人民檢察院。