目前,重點領域的國企混改試點正分批次進行,有望在具體落實、民企激勵、國企治理結構等方面先行先試,取得突破,積累可復制推廣的經驗,帶動國企國資改革全面縱深推進。

混改試點密集啟動,股權結構將有實質變化。目前,混合所有制改革第一批試點的9家企業方案已基本批復;第二批10家試點企業名單擬近期批復,預計年內將取得階段性進展;第三批試點也著手啟動了遴選工作。從股權結構看,試點企業混改后股權結構都將發生質地變化,有的從國有獨資改為國有絕對控股,有的從國有絕對控股改為國有相對控股。

三批試點涉及領域廣泛,全局帶動性強。對于前兩批19家試點企業,從行業領域看,涉及配售電、電力裝備、高速鐵路、鐵路裝備、航空物流、民航信息服務、基礎電信、國防軍工、重要商品、金融等重點領域,特別是國防軍工領域較多。對于第三批試點,可以從近日發布的《關于2017年深化經濟體制改革重點工作的意見》中窺見一斑,《意見》提出,加大電力、油氣等重點行業改革力度。可見,前三批改革涉及電力、油氣、鐵路、民航、電信、國防、金融等重點領域。隨著壟斷領域央企率先破題,將“以點帶面”式地帶動其他關鍵性領域國企混改,最終擴散至全行業。可以預見,2017年國企混改將會在數量、層級及深度等方面尋求更大突破。

試點領域大都是壟斷行業,潛在利潤激發民企參與。選擇的試點企業(例如中石油)表現出高度垂直一體化和水平一體化的特征。垂直一體化導致行業資本和人員流動性下降,企業內部管理成本相對市場交易成本不斷提高;高度水平一體化導致缺乏企業間競爭,增加了企業監管成本。這些壟斷行業往往具有較高的利潤,而民間資本長期無法進入。通過混改的形式引入民資,一是可以強化市場配置資源的能力,提高國資保值增值能力;二是可以向民資讓利,調動民資參與混改的積極性。

采用“一企一策”的方式,可以多方面探索和積累普遍性的經驗。每家試點企業均會制定改革方案,并要獲得監管部門的廣泛論證。既保證了差異化企業的個性化改革需求,又可以從中總結各個改革舉措的適用性并比較優劣,得到企業特征與改革舉措之間的對應關系,可以根據企業不同特征選擇不同舉措的排列組合,進而對以后的國企混改提供最有效的、針對性強的改革方案。這樣就可以用最短時間積累出各種改革經驗,總結出可復制可推廣的普遍性經驗,加快國企混改進程。

對于加快混改試點工作的政策建議,筆者認為,首先應建立容錯機制,加快相關試點方案的落實。應盡快推進落實容錯機制,使試點央企放下包袱,解放思想,大膽嘗試,完善國企改革中的容錯機制建設。在強調追責的同時,也要注意保護改革者,寬容失誤者,充分保護好國企混改主體的積極性。國企高管只要是堅持科學改革的方向,并按照法定決策程序實施的改革舉措,都應該依法保護。即使事后證實改革不成功,只要當事人不存在主觀故意或牟取私利,合法行為應受到制度保障。對有爭議的國企改革追責問題,成立以法律、財務、審計、管理等專業人士和企業家為主的專家組,依據商業原則進行評判,評判結果作為是追責還是免責的重要依據。

其次,主動向民資開放競爭性領域,激發民資積極性。國企改革的重要任務是開放競爭性業務、破除行政壟斷、打破市場壟斷。而混改的重要內容就是引進民間資本。因此,重點領域的混改試點,應該盡可能向民資開放,向民資讓利。不僅從國企自身改革的緊迫性和現實性出發,也要從民企參與的意愿上多做考慮,在一些競爭性領域發揮民企的比較優勢,實現雙贏。需要強調的是,向民資適度讓利是社會福利最大化的結果,并不等同于國資流失,相反還會提升國資的增值力,有效放大國資的帶動力。一般而言,靠近終端市場的環節,資源壟斷和技術壟斷都相對較弱,且市場化基礎更好,民資反應更加靈敏,可以優先改革。

第三,將民資真正嵌入企業框架,改善國企治理結構。國企混改涉及多元產權主體,應該強化各方的契約意識,履行現代企業制度。一是以建立規范有效的董事會為重點進行公司制改革,規范法人治理結構。二是建立有效保護中小股東話語權和利益的機制,加強和改進外派監事會制度,保障民資出資人對關鍵業務、重點領域和重要事項的知情權和監督權。三是加強對民資社會責任建設的引導及監管,對于民資破壞市場秩序和社會穩定的行為要強化責任追究。

第四,改革試點的力度應不斷加大,并及時向全國推廣。從經濟學上講,優先改革的企業具有制度紅利,而隨著改革的推進,這一優先權將逐漸被稀釋,所以保持紅利的辦法只能是不斷深化改革。要為“改”而“混”、不能為“混”而“混”,混改是手段,核心是深化改革。重點領域混改試點,應該在推動“1+N”文件落地見效方面大膽試點、走得更遠。同時,要積極跟蹤試點實施情況,及時梳理解決實施中存在的關鍵問題,并委托第三方機構分批對試點工作進展進行評估,總結制度性經驗。按照“邊試點、邊總結、邊推廣”的原則,對于成熟的經驗可以直接推廣到全國,具備條件的還可以通過法律法規的形式固定下來,進一步發揮混合所有制改革在國企改革中的突破口作用。(中國宏觀經濟研究中心為華僑大學與中國社科院財經戰略研究院共建)