□　本報記者 萬學忠 　制圖/李曉軍

國務院文件要求，沒有進行公平競爭審查的政策措施，不得出臺。

到目前為止，至少有91個城市出臺了網約車實施細則，但是沒有看到一家行政機關主動說明是否進行了公平競爭審查。國務院規定的政策出臺前必須進行公平競爭審查制度，會不會被遺忘了呢？

6月6日，在北京大學競爭法研究中心舉辦的專題研討會上，包括多名國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員在內的與會人士，發出了同樣的質疑。

公平競爭審查是法定程序

行政機關制定市場準入、產業發展、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施，應當進行公平競爭審查。這是2016年6月《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱34號文)建立的全新制度。

這項制度自2016年7月起在省級以上政府及所屬部門實施，2017年起逐步推行到市縣級政府及所屬部門。34號文要求，“沒有進行公平競爭審查的，不得出臺。”

為防止行政機關出臺排除、限制競爭的政策措施，34號文用列舉的方式亮出了18項審查標準，被稱為“18不準”，如：不得設置不合理和歧視性的準入和退出條件，不得限制外地和進口商品、服務進入本地市場，不得違法干預實行市場調節價的商品和服務的價格水平等。

網約車細則沖撞“18不準”

對照上述“18不準”，北京大學競爭法研究中心組成了一個9人研究小組，選取77個地級以上城市出臺的網約車細則進行了分析，發現普遍存在違背“18不準”的條文。少的，違背一兩條；多的，全部違背。

地方實施細則中對車籍和駕駛員戶籍的要求，限制了外地的商品進入本地市場，影響商品自由流動，形成了地區封鎖；

對軸距、排量、長寬高和車齡的限制則會造成某些品牌和型號的車輛無法繼續從事網約車經營，而汽車作為網約車個體經營者最大的固定成本投入，價格彈性極弱，對車型和車齡的限制會大幅提升市場上的經營者和潛在經營者的運營成本和退出成本；

對網約車價格進行限定，導致某些市場定位為廉價性汽車或者主打性價比的汽車品牌或系列被“拒之門外”，實質上造成對某些汽車廠商的歧視性或差別化待遇；

近一半城市在實行市場調節價的同時，賦予地方政府必要時實行政府指導價的權力。而“18不準”明確提出：不得違法干預實行市場調節價的商品和服務的價格水平。

允許“例外”但應說明理由

沖撞“18不準”不等于違法，因為34號文規定了例外情形。有的政策措施即使具有排除和限制競爭的效果，在特定情況下也是可以實施的。

不過，對于例外情形，34號文規定了比較嚴格的適用條件，只能適用于以下幾種情形，不能擅自擴大范圍：1.維護國家經濟安全、文化安全或者涉及國防建設的；2.為實現扶貧開發、救災救助等社會保障目的的；3.為實現節約能源資源、保護生態環境等社會公共利益的；4.法律、行政法規規定的其他情形。

同時，34號文有專門針對例外情形的特別要求：應當說明相關政策措施對實現政策目的不可或缺，且不會嚴重排除和限制市場競爭，并明確實施期限。此外，即使是例外規定，政策制定機關要逐年評估相關政策措施的實施效果。實施期限到期或未達到預期效果的政策措施，應當及時停止執行或者進行調整。

北京大學競爭法中心主任肖江平指出，迄今為止，尚未看到一家網約車細則制定機關承認適用了“例外情形”，也未見一家主動說明“例外”的理由。

據媒體公開報道，北京市交通委在接到相關信息公開申請后，答復稱北京市網約車細則進行了公平競爭審查。審查時“考慮了北京城市現狀、人口承載能力和城市發展定位的要求”。這一理由比較接近上述例外情形的第三條：“節約能源資源、保護生態環境。”但北京市交通委沒有明確表示適用了34號文的“例外規定”。

對是否進行了公平競爭審查以及審查結果，政策制定機關應不應該主動公布？在哪個環節公布？國家反壟斷委員會專家組咨詢成員、中國政法大學教授時建中較早前接受《法制日報》記者采訪時指出，政策制定機關應當披露是否進行了公平競爭審查。34號文要求，開展公平競爭審查應當聽取利害關系人的意見，或者向社會公開征求意見。據此，政策制定機關應該在政策措施正式出臺之前披露公平競爭審查的相關信息。

但也有意見認為，34號文沒有要求政策制定機關主動公布公平競爭審查信息。但依據政府信息公開條例，政策制定機關接到公開申請后，應當依申請公開。

肖江平說，到目前為止，沒看到一家網約車細則制定機關主動披露公平競爭審查信息。公平競爭審查制度要求政策制定機關對其制定的政策措施進行自我審查，對于未經公平競爭審查的政策措施不得出臺。但通過對地方網約車細則所規定的各項準入條件的梳理不難看出，網約車細則的出臺可能并未真正進行公平競爭審查。

制度落地需要程序約束

一項制度的落地，離不開保障機制，尤其是執法監督和追責機制。為了保障公平競爭審查制度落實，34號文要求加強執法監督、強化責任追究：

“對涉嫌違反公平競爭審查標準的政策措施，任何單位和個人有權舉報，有關部門要及時予以處理；涉嫌違反《中華人民共和國反壟斷法》的，反壟斷執法機構要依法調查核實，并向有關上級機關提出處理建議。案件情況和處理建議要向社會公開。政策制定機關要及時糾正排除和限制競爭的政策措施，維護公平競爭的市場秩序。”

“對未進行公平競爭審查或者違反公平競爭審查標準出臺政策措施，以及不及時糾正相關政策措施的地方政府和部門，有關部門依法查實后要作出嚴肅處理。對失職瀆職等需要追究有關人員黨紀政紀責任的，要及時將有關情況移送紀檢監察機關。”

在與會專家看來，這些規定太過原則了。“向誰舉報？查處結果要否反饋？這個受理舉報的機構是執法機構還是聯席會議？聯席會議有哪些權力，和地方人大審查權力有什么差異？這些都是必須明確的。必須完善程序，明確一個舉報審查機制。”國家反壟斷委員會專家組咨詢成員、南開大學法學院教授許光耀說。

中國政法大學教授劉繼峰持相同觀點：“公共競爭審查制度能否執行好，程序性制度是最重要的。”

34號文對此也有預案：“國家發展改革委、國務院法制辦、商務部、工商總局要會同有關部門，抓緊研究起草公平競爭審查實施細則，進一步細化公平競爭審查的內容、程序、方法。”

《法制日報》記者從研討會上獲悉，《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》已經征求意見多輪，對以上問題均有回應。