作為投融資體制改革的一項(xiàng)重要探索,我國首批農(nóng)業(yè)和林業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)試點(diǎn)項(xiàng)目日前正式公布。截至今年上半年,全國PPP入庫項(xiàng)目總投資額已超過16萬億元,PPP項(xiàng)目需求還在持續(xù)加大。專家表示,隨著更多的行業(yè)領(lǐng)域破冰,PPP應(yīng)用范圍會越來越大,但與此同時,也要高度重視發(fā)展PPP模式過程中出現(xiàn)的多種不規(guī)范現(xiàn)象,監(jiān)管部門要求嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債等行為。

破冰 農(nóng)林業(yè)首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目公布

國家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部近日共同組織篩選了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域第一批政府和社會資本合作(PPP)試點(diǎn)項(xiàng)目,河北、江蘇、安徽等省份的20個項(xiàng)目入圍。而就在此前不久,國家發(fā)改委辦公廳、國家林業(yè)局辦公室印發(fā)社會資本參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)第一批試點(diǎn)項(xiàng)目的通知,確定河北省洋辰投資集團(tuán)有限公司建設(shè)萬畝造林園區(qū)項(xiàng)目等12個項(xiàng)目作為國家層面聯(lián)系的社會資本參與林業(yè)生態(tài)建設(shè)第一批試點(diǎn)項(xiàng)目。

至此,政府今年年初提出的年內(nèi)啟動農(nóng)業(yè)、林業(yè)領(lǐng)域的PPP試點(diǎn)工作出現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性突破。

專家認(rèn)為,PPP模式適用于具有公共服務(wù)屬性、政府無法獨(dú)立承擔(dān)、期限較長又具有微利的項(xiàng)目,農(nóng)業(yè)和林業(yè)的建設(shè)與PPP模式的特點(diǎn)不謀而合,且市場規(guī)模巨大。

社科院中國財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員蔣震就對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,農(nóng)業(yè)PPP一定要站在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度去優(yōu)化機(jī)制。讓社會資本參與農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的前提是保證收益率,要通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、分工化、技術(shù)化、職業(yè)化,從而增加社會資本的收益率。此外,農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目不局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身,要從農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈角度去提高社會資本參與的積極性,比如要加大對農(nóng)業(yè)加工業(yè)、農(nóng)業(yè)觀光旅游等第三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的重視程度。

社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥表示,可以由國家通過財(cái)政注入資金成立擔(dān)保公司或保險公司,如果社會資本投入后出現(xiàn)風(fēng)險,這類政策性的擔(dān)保、保險公司可以賠付一部分,這樣可以把銀行、金融等各方面積極性調(diào)動起來,吸引更多資本投資農(nóng)業(yè)。

農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司副司長郭永田認(rèn)為,在一些基礎(chǔ)項(xiàng)目上,政府要真正實(shí)現(xiàn)從微觀向宏觀、從審批向監(jiān)管、從項(xiàng)目安排向制度供給的轉(zhuǎn)變,要真正做到政府投入與社會資本有機(jī)結(jié)合,利用PPP創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投資模式,提高投資效率。

雙增 PPP應(yīng)用領(lǐng)域和總量實(shí)現(xiàn)突破

實(shí)際上,農(nóng)業(yè)并非近期唯一首次被納入PPP示范項(xiàng)目的行業(yè)。根據(jù)財(cái)政部等19部門日前聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》(簡稱通知),第四批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)篩選注重激發(fā)市場活力,激勵先進(jìn)地區(qū),突出行業(yè)破冰和引領(lǐng)帶動效應(yīng),優(yōu)先支持民營企業(yè)參與的項(xiàng)目。通知提出,優(yōu)先支持環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、水利、消費(fèi)安全、智慧城市和旅游、文化、教育、體育、養(yǎng)老等幸福產(chǎn)業(yè)的項(xiàng)目。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥對《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者表示,通知提出行業(yè)破冰,較前三批示范項(xiàng)目相比,增加了農(nóng)業(yè)、消費(fèi)安全和商貿(mào)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域,PPP的應(yīng)用范圍將會越來越大。申報(bào)條件較前三批嚴(yán)格,對前期工作的深度要求較高,并規(guī)定至少要進(jìn)入采購階段。該規(guī)定有助于示范項(xiàng)目落地,對穩(wěn)增長有積極作用。他還表示,申報(bào)規(guī)模較第三批每個省從50個增加到60個,略有增長,入選示范項(xiàng)目個數(shù)和投資有望超過750個和15000億。

與PPP應(yīng)用范圍同時實(shí)現(xiàn)突破的,還有PPP的總投資額。根據(jù)財(cái)政部PPP中心的最新統(tǒng)計(jì)顯示:截至2017年6月末,按照財(cái)政部相關(guān)要求審核納入項(xiàng)目庫的項(xiàng)目,即全國入庫項(xiàng)目有13554個,總投資額達(dá)16.4萬億元,覆蓋全國31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán),19個行業(yè)領(lǐng)域。自2016年1月末至2017年6月末,全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫月均增長項(xiàng)目386個、投資額4842億元,PPP項(xiàng)目需求還在持續(xù)加大。

值得一提的是,市場普遍關(guān)注的項(xiàng)目落地率也在變好。從示范項(xiàng)目落地率來看,第一批和第二批示范項(xiàng)目已100%落地。截至今年6月末,第三批示范項(xiàng)目已經(jīng)落地311個,落地率為60.6%,環(huán)比增加15個落地項(xiàng)目,落地率提高2.9個百分點(diǎn);與去年末相比,增加91個落地項(xiàng)目,落地率提高17.7個百分點(diǎn)。從地域和行業(yè)領(lǐng)域來看,落地項(xiàng)目數(shù)前三位的地方是:山東、新疆和安徽,合計(jì)占落地項(xiàng)目總數(shù)的30.4%。落地項(xiàng)目數(shù)前三位的行業(yè)領(lǐng)域是:市政工程、交通運(yùn)輸以及生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù),合計(jì)占落地項(xiàng)目總數(shù)的64.3%。

警惕 不規(guī)范現(xiàn)象引監(jiān)管高度重視

雖然發(fā)展形勢一片大好,但目前各地出現(xiàn)的一些違規(guī)現(xiàn)象也引起了監(jiān)管部門的警惕。日前財(cái)政部專門就進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展召開了工作座談會。

“目前,一些地方政府通過PPP、政府購買服務(wù)等方式,變相舉借債務(wù),導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長較快,債務(wù)率甚至超過了警戒線,形成潛在的風(fēng)險觸發(fā)點(diǎn)。”財(cái)政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長、副部長史耀斌坦言,推廣PPP模式的初心,是要推動公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,引入市場機(jī)制和資源,提升管理能力,促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效,而不是單純地解決融資問題。當(dāng)前PPP項(xiàng)目出現(xiàn)了變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象,需要引起高度重視。

中國人民大學(xué)重陽金融研究院研究員劉英表示,受制于既有經(jīng)驗(yàn),部分地方政府仍將其作為緩解債務(wù)壓力的工具,甚至將部分債務(wù)項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目,從而未能使用PPP政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)環(huán)境,反而由于債務(wù)項(xiàng)目的包裝,加大了PPP項(xiàng)目承擔(dān)的債務(wù)風(fēng)險。而公共服務(wù)PPP項(xiàng)目回報(bào)率較低,本身也存在回報(bào)風(fēng)險。因此,控制PPP專項(xiàng)債的潛在風(fēng)險,首先要根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)程,完善相應(yīng)的法律法規(guī),對合作雙方進(jìn)行有效的法律約束,消除民營資本參與PPP項(xiàng)目的顧慮。

而監(jiān)管部門對此也做好了應(yīng)對部署。史耀斌表示,下一步,要嚴(yán)控“紅線”。要強(qiáng)化財(cái)政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束,統(tǒng)一執(zhí)行口徑,加強(qiáng)信息公開。所有項(xiàng)目都必須在PPP綜合信息平臺中,及時公開財(cái)政承受能力論證報(bào)告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開的,要從項(xiàng)目庫中清退。各地要建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)監(jiān)測體系,中央財(cái)政和省級財(cái)政對接近或超出10%紅線的地區(qū),要進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。

此外,史耀斌還強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費(fèi)的項(xiàng)目。對于不包含運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會資本不實(shí)際承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險的項(xiàng)目,不得安排財(cái)政資金。而對于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項(xiàng)目,以及僅涉及建設(shè)、無運(yùn)營內(nèi)容的純工程項(xiàng)目,要準(zhǔn)確界定,從識別、論證、入庫等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān),不能繼續(xù)任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。(林遠(yuǎn) 孫韶華)