打擊整治“不合理低價游”三問

@“不合理低價游”惹誰了，這個問題的答案不言而喻：表面上惹的是國法行規，深層次惹的卻是道德良心、惹的是公序良俗。

@旅游監管部門也正是以“踏石留印、抓鐵有痕”的勁頭開展旅游市場監管工作。在這種大背景下，旅游監管部門絕對不可能對旅游市場秩序的整治不了了之，這是大局所決定的。這是新的執政理念，也是新的監管態度。

@“不合理低價”這個“以部分指全部”“以特征指本體”的說法，應當具備三個要件：一是“低價”作為“誘騙”手段；二是“安排購物或者另行付費旅游項目”；三是“獲取回扣等不正當利益”。

2016年10月12日，國家旅游局發布《關于組織開展整治“不合理低價游”專項行動的通知》(以下簡稱《專項行動通知》)，開展了轟轟烈烈的專項整治活動。先后組織工作組對上海、合肥、云南、北京等地展開督察，發布典型案例進行通報。各省市旅游主管部門也積極配合、展開行動，“不合理低價游”現象得到一定程度遏制，旅游市場秩序有所好轉。

對此局面，有人歡喜有人憂：整治行動打擊了非法違規旅行社，合法守規企業樂見其成；依靠不合理低價產品生存的旅行社則愁眉不展，被處罰的企業更是叫苦連天。

但面對這場史無前例的整治風暴，市場上還存在著一些疑惑或不解，一些企業還抱著一絲僥幸，一些經營者“吃瓜”觀望，靜待風暴結束，期待重整旗鼓再開張。筆者也經常遇到業內人士詢問，聽到一些或稱贊、或困惑、或抱怨的聲音。對一些比較集中的疑惑和問題，結合法律規定和行業現狀，發表一點個人看法。

一問：“不合理低價游”惹誰了

低價旅游產品，可以讓游客少花錢出門甚至出國旅游，可以讓旅行社獲得傭金，可以讓導游獲得回扣，可以讓購物店獲得盈利，可以讓目的地政府獲得稅收，這么一個“多贏”的局面，為什么行業管理部門多年來持續打擊，近一兩年更是集中火力，擺出一副誓必定點清除、除之而后快的架勢？

這是很多旅行社、導游、購物店，甚至是旅游者本人都很困惑的問題。曾有業內人士抱怨：“之前我們組織赴日本旅游，客人只要花2000元就可以在日本玩七八天，再花四五千元在日本買點化妝品小家電，一共也就花六七千元，還買回一大堆東西，客人和我們都滿意。而現在，同樣線路，團費就得七八千元，客人承受不了，報名的人少了，各方都受損。”

這種觀點聽起來很有道理，細細品味似乎不對。

各方都滿意的事情，是否都是合理合法的事情？似乎不盡然。將世上之事羅列篩選，似乎只有三件事，在特定情況是參與各方都滿意的，但絕大多數國家都認為是違法的、在道德層面也是被排斥和抵制的，這三件事就是“黃”“賭”“毒”。參與各方都滿意，政府就是不讓干，道德層面就是不認同，這是三種行為的共同之處。

政府為什么不讓干？道德為什么會排斥？法律為什么會制裁？道理也很簡單：因為這些行為侵害的是社會健康的肌體，突破了最基本的道德底線，更不用說這些現象背后隱藏的、潛在的以及不時發生的人倫悲劇。這么一類比，也很好理解為什么業內把“零負團費旅游團”“不合理低價旅游團”稱之為“賭團”。

“各方滿意”的背后其實是一種賭徒心理，都想在這一場賭局中成為贏家占得便宜。可從現實來看，參與“不合理低價游”的賭徒們，又是“賭品”極差的賭徒：游客抱著占便宜的心態參加低價團，但又不想購物、自費，受到委屈后，就投訴舉報；導游“買人頭”獲得帶團機會，當客人不購物時就辱罵強迫；旅行社售賣不合理低價產品，不給導游支付正常報酬。參與各方看似都愿意參與這個賭局，但都“愿賭不認輸”。

“不合理低價游”惹誰了，這個問題的答案不言而喻：表面上惹的是國法行規，深層次惹的卻是道德良心、惹的是公序良俗。所以，打擊整治沒商量！

二問：打擊整治是一陣風嗎

“這么多旅行社違法，這么多‘零負團費’，也沒見旅游局查過誰、罰過誰。”這是之前旅行社業內常聽到的一句話。這句話表現的心態，一是感覺法不責眾，另一種暗含的心態，似乎也很希望旅游主管部門加強監管，嚴懲違法企業。

當嚴格的監管真的來了，真的查了誰、罰了誰，一些企業又感到不適應了。被罰的旅行社感到冤枉，大家都這么干，為什么偏偏罰我；被嚴格監管的省市也是一肚子苦水，“價格漲了，客人都到別的省份去了，當地經濟怎么發展”。無論是被罰的還是僥幸逃脫的企業，也都抱著“也就是一陣風”“刮過去就沒事了”的心理。

《專項行動通知》把整治行動分為三個階段，第一階段，工作部署(2016年10月底前)；第二階段，集中整治(2017年2月底前)；第三階段，鞏固提升(2017年4月底前)。當時很多旅行社從這三個階段的工作安排，看到了“希望”，“2017年4月底結束，再往后就不了了之啦”，可是沒想到，“春季行動”剛結束了，“暑期整頓”又來了，據傳“秋冬會戰”還在前邊招手……大家這時開始嘀咕了：“這陣風刮得有點長”“怎么還在查，什么時候是個頭”……

其實，對“不合理低價游”的打擊一直在持續，2015年9月國家旅游局連續發布《關于打擊組織“不合理低價游”的意見》《關于打擊旅游活動中欺騙、強制購物行為的意見》，2016年2月國務院發布《國務院辦公廳關于加強旅游市場綜合監管的通知》，再到2016年10月發布《專項行動通知》，政策措施輪番登場、執法檢查緊鑼密鼓、典型案例不斷公示。

“一陣風”的整治方式已成過去時，嚴格監管成為新常態。旅游企業、從業人員應當適應這種監管模式，更要積極調整心態，及時調整業態。

在當前這種大背景下，旅游監管部門絕對不可能對旅游市場秩序的整治不了了之，這是大局所決定的。這是新的執政理念，也是新的監管態度。

三問：“不合理低價游”怎么認定怎么查

“不合理低價游”確實不好認定不好查。

有人抓住“不合理低價游”這個說法，認為既然是“合理不合理”的問題，就沒有統一的尺度和標準，只能是人為的主觀判斷。也有人甚至提出“不合理低價游”根本就不是一個“罪名”，更何況價格問題是物價部門的職權范圍，旅游主管部門根本沒有任何權力進行“不合理低價”的執法檢查，更不能隨意進行行政處罰。

這些說法，確實有一定道理。但是不能因為國家旅游局《專項行動通知》中有“不合理低價”的字眼，就想當然地認為價格問題和旅游行業管理部門無關，或者認為執法檢查部門對“不合理低價游”進行查處就是違法行政、違法執法。

其實，“不合理低價游”只是為方便表述而使用的“借代”修辭。這里有必要復習一下中學語文：借代是指用與人或事物有關的部分內容或特征來代替人或事物的修辭格。比如，可用特征代替本體，用部分代替整體，等等。

“不合理低價游”這個說法，并不是隨意拍腦門而來的，是有出處的，即《旅游法》第三十五條第一款規定的“旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益”。以此簡稱，來指代違反《旅游法》第三十五條規定的經營行為，并取代此前行業內“零負團費”的通常說法。

《旅游法》第九十八條規定的也是“旅行社違反本法第三十五條規定的，由旅游主管部門責令改正，沒收違法所得，責令停業整頓，并處三萬元以上三十萬元以下罰款；違法所得三十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；情節嚴重的，吊銷旅行社業務經營許可證；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，沒收違法所得，處二千元以上二萬元以下罰款，并暫扣或者吊銷導游證”。因此，處罰的違法行為是“違反本法第三十五條”，而不是單純的“不合理低價”。

在執法檢查中，只認為某家旅行社的產品線路為“不合理低價”，可能旅游執法部門并無充足的理由進行查處。因為僅從“價格低”來說，旅行社可以搬出很多理由來說明價格是合理的甚至是合法的：《反不正當競爭法》中規定，“經營者不得以排擠競爭對手為目的，以低于成本的價格銷售商品。有下列情形之一的，不屬于不正當競爭行為：(一)銷售鮮活商品；(二)處理有效期限即將到期的商品或者其他積壓的商品；(三)季節性降價；(四)因清償債務、轉產、歇業降價銷售商品。”其中第(二)項、第(三)項規定，似乎就是為一些旅行社經營低價旅游線路準備的以對抗旅游執法檢查的理由。

那么我們就有必要再看下《旅游法》第三十五條是怎么說的，從三十五條的表述來看，“不合理低價”只是手段，其目的是“誘騙旅游者”，結果是“通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益”。

因此從三十五條前兩款的全文分析，“不合理低價”這個“以部分指全部”“以特征指本體”的說法，應當具備三個要件：一是“低價”作為“誘騙”手段；二是“安排購物或者另行付費旅游項目”；三是“獲取回扣等不正當利益”。

不過，單純從這三個條件來看，似乎都可以找到合理的理由：

其一，說旅行社“低價”，旅行社可以給出“低價”的千萬種合理理由。

其二，說旅行社“安排購物和另行付費項目”，《旅游法》第三十五條第二款規定了“但是，經雙方協商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外”，只要旅行社和旅游者雙方簽字認可的行程單中寫明了購物活動和另行付費項目，難道不是“雙方協商一致”的證明嗎？

其三，說旅行社從購物場所或另行付費項目獲取利益，也不能當然認為是違法，按照《反不正當競爭法》第八條規定“經營者銷售或者購買商品，可以以明示方式給對方折扣，可以給中間人傭金。經營者給對方折扣、給中間人傭金的，必須如實入賬。接受折扣、傭金的經營者必須如實入賬。”只要經營者合法入賬，也是合法的經營行為。(關于旅行社收取購物場所傭金的合法性分析，見筆者于2016年8月18日在本報發表的《購物店的傭金與政府的獎勵》一文)。

但是三個獨立的合法行為，組合在一起，其性質可能發生變化：如果某家旅行社號稱自己的線路低價是“階段性促銷”“尾貨甩賣”，同時又和游客“協商一致”在旅游行程中安排了指定的購物場所和另行付費項目，又收取了該購物場所的傭金，而獲取的傭金又正好是用來彌補其“低價”，這個低價也正是“誘騙”旅游者來報名參團的一個誘因，那么這一連串的行為就可以被認定為違反了《旅游法》第三十五條的規定，就可以按照第九十八條進行處罰——當然，對于執法部門來說，獲取這一連串的證據確實很難。

不過，任何違法行為都不會是天衣無縫的，都會留下蛛絲馬跡。旅游執法機關會找到非法旅行社的違規細節切入：比如不規范簽署書面旅游合同、不在旅游合同中寫明導游服務費、不披露地接社的信息、向地接社支付的接待費用低于接待成本、對于老人兒童等特殊群體沒有提供更多服務而多收取旅游費用、不向導游支付合法勞動報酬、收取的傭金代理費不合法入賬，等等。只要有一點線索，就可以依據法律規定進行查處，然后再抓住這一點線索抽絲剝繭，進一步認定違法行為，給予更嚴厲的處罰。

讀到此處，讀者可能要懷疑筆者這么分析說明，是在指導非法旅行社如何逃避檢查。但是，如果旅行社能把上邊這幾條都做到合法合規，這家旅行社的這條線路產品，也就不可能是“不合理低價游”了。

總之，“不合理低價游”不僅違法，還惹了很多人；打擊“不合理低價游”行為的風還將持續刮下去；查處的決心和力度不減、執法檢查的精細化、專業化程度也將不斷提高。期望躲過風頭重新開張、找個理由逃避處罰的希望是比較渺茫的。對旅游企業而言，最好的辦法就是規規矩矩做事、老老實實經營。

當然，相對于有限的執法力量，全國兩萬多家旅行社實在是查不過來，不過查到了誰，罰到了誰，別叫冤，別抱怨，闖紅燈的行人被罰拿著小紅旗在路口站崗執勤時，就別埋怨為什么那么多闖紅燈的人只抓自己。關鍵是，誰讓你闖紅燈了呢！

(作者為北京市法學會 旅游法研究會 副秘書長)