美國“退群”：聯合國教科文組織的改革困境

后美國時代的工作如何開展，美國留下的真空如何填補，對于聯合國教科文組織來說，這是一個巨大的問號

文/張騰軍

“戰爭起源于人之思想，故務需于人之思想中筑起保衛和平之屏障。”這句美國詩人麥克利什的名言，鐫刻在聯合國教科文組織總部大樓前的石碑上，提醒世人和平理念之可貴。近日，該組織總干事博科娃引用了這句話，勸告剛剛宣布退出的美國“勿忘初心”。在長達1064個詞的聲明中，博科娃連用三個“深表遺憾”、五個“我相信”、三個“損失”等排比句表達了其對美國退出的嚴重失望。相比之下，美國國務院關于退出的聲明僅有短短147個詞。

10月12日，美國以拖欠會費不斷上升、聯合國教科文組織缺乏根本性的變革以及持續存在的反以色列偏見為由，宣布退出教科文組織。這則消息引發國際輿論的廣泛關注，但當事國美國國內的輿論卻波瀾不驚，美媒的同期新聞頭條是加州山火與好萊塢大亨韋恩斯坦的性丑聞。主流媒體對此的觀點多為中立或支持，《華爾街日報》專門發表一篇社論認為此舉是正確的決定。美國對教科文組織的態度可見一斑。而擅長推特外交的美國總統特朗普，甚至都未就此事發出一條推特。

糾葛的歷史與現實

在聯合國教科文組織走過的71個年頭里，其與創始成員國美國的關系齟齬不斷。1983年，里根政府就宣布退出該組織，理由是該組織過于政治化，潛臺詞是其親蘇、反以的傾向，英國與新加坡也隨之共同退出，導致聯合國教科文組織的經費一度緊張。到了2002年，小布什政府重新加入，承諾“充分參與推進人權、寬容與學習的使命”。但小布什政府的決定更像是因應反恐戰略調整的策略之舉，此后雙方的分歧并未因美國的回歸而得到彌合。

2011年，聯合國教科文組織將巴勒斯坦發展為第195個成員國，此舉觸發了美國早在1996年通過的一項修正案，該修正案要求美國停止資助所有接受巴勒斯坦為成員的聯合國機構。自那時起，美國便不再繳納會費，截至目前欠款已達5.5億美元。到2018年12月31日美國退出正式生效時，總欠款將超過6億。

在聯合國教科文組織內部愈演愈烈的巴以問題是美國與教科文組織關系此番走向破裂的導火索。近年來，該組織陸續通過決議將伯利恒的圣誕教堂列入世界文化遺產名錄，譴責以色列在耶路撒冷老城的“侵略”行為，將以色列稱為耶路撒冷城的“占領國”，今年7月，以色列控制下約旦河西岸的希伯倫老城申遺成功，這些舉動引發以色列及親以力量的強烈不滿。作為以色列的堅定盟友，美國必須有所表示。

事實上，不準備償還拖欠會費的特朗普政府早有退出聯合國教科文組織的想法，但在該組織換屆選舉的當口宣布這一決定，顯然是深思熟慮之舉。表面上美國指責聯合國教科文組織過于官僚主義和政治化，是在為以色列出氣，但深層原因則是美國對自身在該組織中的地位和角色不滿。在縮減國際事務支出的大背景下，退出不僅能節省預算，而且可給下一任接班人傳遞信號，顯示美國的權威。

美國官員透露，美國將作為觀察員參與工作，未來如聯合國教科文組織能采取相應的改革，美國可重新審視這一決定，這實際上賦予其進退自如的靈活空間。

政治化的機構

聯合國教科文組織作為聯合國旗下的重要機構，以“通過促進各國在教育、科學、文化上的合作，為實現和平與安全做出貢獻”為使命，成立以來在促進和平與可持續發展、減貧、推動文化多樣性、實現全民教育、文化與自然遺產保護等方面取得了十分突出的成績，美國也在其中扮演了重要作用。如今這種“因噎廢食”的做法顯然有悖于美國長期以來堅持的價值觀。

不過，美國退出固然有其一套說辭，但撇開敏感的巴以問題，該組織也確實存在諸多飽受詬病的頑疾。歸結而言，主要分為兩類：一是結構性的問題；二是政治性的問題。

機構與人員臃腫、決策低效是聯合國教科文組織的一個顯著特征。該組織的組織架構是大會、執行局和秘書處三層。大會為最高機構，每兩年舉行一次，制定組織政策和工作路線。執行局負責組織的監督和管理，委員由大會產生。秘書處負責日常工作，并在全球各地設立了上百個辦事處。此外還有諸多附屬機構與中心。據官方統計，截至2017年6月，該組織的工作人員數量達到了2107人。長期以來，由于組織內部僵化，機構愈發臃腫，人才評估考核機制形同虛設，事務性報告程序與規定過多，辯論程序冗長，而各國投票權重一致，導致官僚主義盛行，大會內部搞小團體主義，決策十分低效。

同時，在經費并不充裕的情況下，聯合國教科文組織仍試圖在更多領域開展活動以擴大影響，從而使得本應得到重視的項目和議題得不到足夠的經費支持，許多項目成為走過場的形式工程。管理層過多投入行政事務，而缺乏與各下級機構辦事處的協調，也影響到項目的落實及后續反饋。

2010年，聯合國教科文組織委托外部機構對自身問題進行評估，評估報告提出86條建議，該組織對照問題及建議進行了改革。到2013年，其中的七十條建議已被采納實施，但多數為程序性的改革，機構層面的調整仍在進行中。

除了組織結構上的問題，更為外界所關注的是“政治化”問題。美以等國指責阿拉伯國家將巴以問題塞入大會議程，無端制造矛盾。這只是事實的一部分。其實美國等西方國家也試圖加塞自身議程，如克里米亞問題。應該說，成員國在聯合國教科文組織中各有盤算，并非專注于組織事業。于是，該組織大會的議程年年翻新，“無所不包”，看似更像聯合國大會。

在官僚習氣的影響之下，成員國越發介入組織內部事務，如人事安排與巧立名目。成員國為擴大其在內部的影響，千方百計推選本國人員進入行政部門任職，而較少考慮他們是否勝任。這種暗地里的角力甚至波及總干事的競選，例如，多任總干事為外交官出身，而非教育、科學或文化領域的專家。

由于聯合國教科文組織總部設在法國巴黎，與紐約、日內瓦等城市相比，巴黎的國際組織較少，因而各國派往組織的代表團得以專注于組織事務，這一方面有助于工作的開展，但同時也加劇了各國追求自身利益的傾向。同時，設在各國和地區的辦事處，盡管數量眾多，但人員配備不齊，并且多由當地人組成，這也就使得各國政府對辦事處工作的影響較大，相關人員難以向組織進行有價值的反饋與建議。

自博科娃就任總干事以來，聯合國教科文組織努力在關注重點事務、提高項目效率、增強與聯合國的聯系、發展廣泛的伙伴關系、精簡治理結構五個方面進行深入改革，應該說取得了不少成績。不過，結構性的改革非一日之功，而成員國間的利益爭奪更超出管理層的能力范圍，未來成效如何尚待觀察。

后美國時代

美國退出聯合國教科文組織并非個案。特朗普政府上臺以來，其外交政策已經與多邊主義漸行漸遠。曾在小布什政府擔任國務院政策規劃主任的理查德·哈斯將其歸納為“退出主義”，可謂一針見血。

以色列總理內塔尼亞胡稱贊美國此舉為“勇敢和道德的決定”，但這個決定留下的不是遺產，而是巨大的會費赤字，對聯合國教科文組織顯然不是好消息。如博科娃所說，美國的退出是聯合國教科文組織、聯合國大家庭和多邊主義的損失。但從目前來說，聯合國教科文組織早已對此有心理準備，正常運營不會受到太大影響。其當下工作的重點更多是穩定軍心，努力在組織內部止損，避免更多成員被美國“帶走”。

在美國宣布退出的第二天，前法國文化部長奧德麗·阿佐雷在九人競選中勝出，被提名擔任下一任總干事。其最后一輪的對手是卡塔爾人，盡管難以得知這次競選是否受到美國退出的直接沖擊，但面對組織內部林立的山頭，新任總干事的工作并不好做。

美國國務院表示，美國在退出之后仍將作為觀察員發揮作用。但指望沒有投票權的觀察員做出多大貢獻，也是不切實際的想法。或許對于一些成員國來說，美國不“搞破壞”便是最大的貢獻了。

后美國時代的工作如何開展，美國留下的真空如何填補，對于聯合國教科文組織來說，這還是一個巨大的問號。而該組織的自身改革將走向何方，也仍存在較多未知數。面對如此繁重的挑戰，惟有期盼聯合國教科文組織也能“不忘初心”。

(作者系中國國際問題研究院美國研究所助理研究員)