作者:湖南大學(xué)廉政研究中心執(zhí)行主任、教授 袁柏順

黨的十八大以來,國(guó)內(nèi)的反腐敗斗爭(zhēng)備受矚目,相形之下,對(duì)反腐敗海外戰(zhàn)場(chǎng)的關(guān)注與相關(guān)研究則要少得多。如果說海外追逃追贓是國(guó)內(nèi)反腐的延伸,那么全球腐敗治理則是反腐敗海外戰(zhàn)場(chǎng)的挑戰(zhàn)所在。當(dāng)今的中國(guó)已經(jīng)走向世界舞臺(tái)的中央,面對(duì)全球腐敗治理,許多現(xiàn)實(shí)問題迫切需要回應(yīng),而“廉潔路帶”建設(shè)就是其中的重要內(nèi)容之一。

“路帶”上的腐敗不可忽視

相對(duì)于國(guó)內(nèi)的一些腐敗問題,“一帶一路”建設(shè)中的腐敗所造成的影響有時(shí)甚至更大,絕不可忽視。

OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)近年對(duì)海外行賄和腐敗成本的研究表明,海外行賄一般占據(jù)一些企業(yè)全部交易額的10%、利潤(rùn)的34%以上。縱觀近年我國(guó)“一帶一路”項(xiàng)目實(shí)施較多的中亞、南亞地區(qū)相關(guān)國(guó)家,大部分腐敗程度都比較嚴(yán)重,這意味著我國(guó)企業(yè)在參與相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過程中,常常面臨非常高的索賄風(fēng)險(xiǎn)和行賄需求。與此同時(shí),我國(guó)企業(yè)在參與海外很多項(xiàng)目的建設(shè)時(shí),面臨的往往不是和國(guó)外企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng),而是“自己人打自己人”,一旦造成競(jìng)相行賄的局面,就更加增添了我國(guó)企業(yè)的成本。

在“一帶一路”建設(shè)中,行賄行為不僅會(huì)對(duì)企業(yè)造成損害,也會(huì)影響項(xiàng)目建設(shè)的可持續(xù)性。如果企業(yè)向某些國(guó)家一屆政府行賄獲得了某個(gè)項(xiàng)目,該屆政府一旦下臺(tái),新政府又不予承認(rèn),項(xiàng)目就只能被迫停擺。如果企業(yè)在一些項(xiàng)目的監(jiān)理、評(píng)估方面滿足了一些外國(guó)官員的索賄需求,雖可能在短時(shí)內(nèi)利于項(xiàng)目實(shí)施,但實(shí)際埋下了定時(shí)炸彈。

此外,腐敗行為還會(huì)影響民心相通。“一帶一路”提出“五通發(fā)展”,其中一通是“民心相通”。如果腐敗問題處理不當(dāng),就會(huì)造成分配不公,直接損害普通民眾利益,這就與建設(shè)“一帶一路”的初衷相違背,造成政府之間關(guān)系好而民心相背離的局面。而當(dāng)中若有任何腐敗行為被揭露和炒作,受到影響的將不僅僅是個(gè)別中國(guó)企業(yè),更可能影響中國(guó)企業(yè)的整體形象,甚至我們國(guó)家亦可能為此背鍋。

要做好腐敗治理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

高度重視“一帶一路”建設(shè)中的腐敗問題是“廉潔路帶”建設(shè)的前提。在實(shí)際操作層面,由于“一帶一路”建設(shè)涉及多個(gè)國(guó)家和地區(qū),相關(guān)的腐敗治理必定千頭萬緒。因此,應(yīng)當(dāng)先從以下環(huán)節(jié)入手,著力做好“一帶一路”腐敗治理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

首先,要確定相關(guān)國(guó)家的腐敗風(fēng)險(xiǎn)狀況和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)。筆者在對(duì)此進(jìn)行研究的過程中,搜集了當(dāng)前國(guó)際上與腐敗評(píng)估有關(guān)的數(shù)據(jù),包括腐敗印象指數(shù)(CPI)、行賄指數(shù)(BPI)、世界治理指數(shù)(WGI)、世界銀行“商業(yè)環(huán)境與企業(yè)運(yùn)行調(diào)查報(bào)告”(BEEP)中的腐敗指數(shù)、PRS國(guó)別風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的國(guó)別腐敗風(fēng)險(xiǎn)指數(shù),以及世界正義工程法治指數(shù)中的廉潔指數(shù)等等。

由于各指數(shù)之間方法論的差異,評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn)也彼此互異。因此,筆者通過同一數(shù)據(jù)相比較的方法確定出腐敗等級(jí)。通過這個(gè)方法,筆者對(duì)所有相關(guān)64個(gè)國(guó)家的腐敗情況做了初步評(píng)估,并進(jìn)行標(biāo)識(shí),風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)一目了然。其中,被確定為腐敗狀況嚴(yán)重、具有較大腐敗風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)家主要集中在中亞、南亞,也有部分歐洲國(guó)家,如希臘。

其次,把我國(guó)和其他相關(guān)國(guó)家在反腐敗國(guó)際合作方面具備的機(jī)制進(jìn)行梳理,尤其是對(duì)法律框架作出評(píng)估后,不難看出,實(shí)際當(dāng)中我國(guó)在反腐敗合作方面需要面對(duì)諸多問題,例如:我國(guó)和其他相關(guān)國(guó)家是否存在引渡條約;是否存在刑事、民事司法協(xié)助的協(xié)定;《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》當(dāng)中的引渡條款是否可以被承認(rèn)為一個(gè)引渡的依據(jù)等。

值得一提的是,在64個(gè)“一帶一路”建設(shè)相關(guān)國(guó)家中,既沒有與我國(guó)簽訂引渡條約,也不存在司法協(xié)助的政府協(xié)定,還不承認(rèn)以《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》為引渡依據(jù)的國(guó)家有12個(gè)。這意味著,與這些國(guó)家開展反腐敗合作,就要面臨既沒有正式、合法渠道又沒有可持續(xù)機(jī)制的難題。

建設(shè)好“廉潔路帶”的四點(diǎn)建議

面對(duì)“一帶一路”建設(shè)中的腐敗問題和治理風(fēng)險(xiǎn),要建設(shè)好“廉潔路帶”,該如何發(fā)力?筆者認(rèn)為,可以從以下四方面做起:

第一,盡早謀劃,提出愿景、目標(biāo),尋求各國(guó)的共識(shí),發(fā)表“廉潔路帶”建設(shè)宣言,建立相關(guān)工作組予以落實(shí)。在今年5月召開的首次“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上,習(xí)近平主席已經(jīng)提出了要加強(qiáng)國(guó)際反腐合作、讓“一帶一路”成為廉潔之路的要求。當(dāng)前,應(yīng)該有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行落實(shí)。“廉潔路帶”議題的設(shè)置與落實(shí)除了對(duì)“一帶一路”戰(zhàn)略成功實(shí)施本身具有重要意義,還有利于我國(guó)在全球腐敗治理領(lǐng)域找到切實(shí)抓手。藉由“一帶一路”平臺(tái)和“廉潔路帶”建設(shè),可以進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)在全球腐敗治理中的話語權(quán),切實(shí)發(fā)揮主導(dǎo)能力。

第二,借鑒“廉潔奧運(yùn)”中的中國(guó)實(shí)踐和“廉潔島”概念。從單一項(xiàng)目到園區(qū)建設(shè),每談一個(gè)項(xiàng)目,就把反腐敗內(nèi)容作為標(biāo)準(zhǔn)化條款加入項(xiàng)目合同當(dāng)中,從而在一些國(guó)家腐敗狀況比較嚴(yán)重的情況下,也能夠保證“廉潔路帶”建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)。在具體項(xiàng)目共商階段要求更多的保障與約束,包括執(zhí)法與治理中預(yù)防腐敗的政策及行政措施。通過由國(guó)家相關(guān)部門出臺(tái)指南的方式,在每一項(xiàng)目合同中加入防治腐敗內(nèi)容,使之作為標(biāo)準(zhǔn)化條款,以減少該項(xiàng)目受到腐敗困擾的機(jī)會(huì)。該方案還可擴(kuò)大運(yùn)用于雙邊投資協(xié)定的訂立中,作為投資者保護(hù)、投資環(huán)境改善、投資爭(zhēng)端解決的重要內(nèi)容。

第三,抓緊堵塞漏洞、增加手段,加速推進(jìn)我國(guó)和“一帶一路”相關(guān)國(guó)家的引渡條約及司法互助協(xié)定的簽訂,使我國(guó)“共建廉潔”的思路有法可依,有機(jī)制可循。這是對(duì)我國(guó)在G20杭州峰會(huì)當(dāng)中所倡導(dǎo)的“零容忍、零漏洞、零整改”原則的落實(shí)。盡管“一帶一路”建設(shè)相關(guān)國(guó)家數(shù)目眾多,全部完成引渡條約及司法協(xié)助協(xié)定的簽訂需要較長(zhǎng)時(shí)間,但有這種目標(biāo)與姿態(tài),無論從對(duì)跨國(guó)腐敗犯罪的威懾效果、企業(yè)合規(guī)經(jīng)營(yíng)的腐敗預(yù)防效果,還是從國(guó)際觀感來說,就已經(jīng)成功了一半。

第四,強(qiáng)執(zhí)法、增立法。我國(guó)現(xiàn)行刑法已經(jīng)對(duì)海外行賄行為予以定罪,但遺憾的是,立法有了,卻鮮見執(zhí)法案例。因此,今后應(yīng)當(dāng)從這方面強(qiáng)化。同時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮增訂立法,即將海外受賄行為,包括外國(guó)公職人員和國(guó)際組織官員受賄入罪。

盡管對(duì)海外行賄行為強(qiáng)化執(zhí)法在短期內(nèi)可能對(duì)中國(guó)企業(yè)造成束縛,但長(zhǎng)遠(yuǎn)來看是很有必要的,這可以降低外國(guó)對(duì)我國(guó)企業(yè)索賄的不當(dāng)預(yù)期,也會(huì)減少我國(guó)企業(yè)的行賄成本。至于將外國(guó)公職人員和國(guó)際組織官員受賄行為入罪,有現(xiàn)實(shí)的先例,如實(shí)施了多年的美國(guó)《海外腐敗行為法》(FCPA)、英國(guó) 2010年修訂的《反賄賂法》等。

《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》第十六條第二款明確規(guī)定,各締約國(guó)均應(yīng)當(dāng)考慮采取必要的立法和其他措施,將外國(guó)公職人員或者國(guó)際公共組織官員索賄、受賄行為規(guī)定為犯罪。將海外受賄行為入罪,正是我國(guó)忠實(shí)履行《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》要求的一個(gè)舉措。