十九大報告提出，“完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度”。

短短十幾個字關系著十億人的醫療保障權益，意義重大。

中國人民大學勞動人事學院教授仇雨臨認為，城鄉居民醫保整合在統一的制度規則下進行管理，使得城鄉居民的醫保權利受到統一規則的保護，促進了醫療保障的規則公平。

中國人民大學律師學院兼職教授向春華告訴《法制日報》記者，十九大報告不但指明了全國范圍內整合城鄉居民醫療保險制度的方向，還提出了城鄉居民基本醫療保險制度的完善必須走法治化的道路。

城里人農村人同享一個醫保制度

2018年起，江蘇將實施統一城鄉居民醫保制度。

10月17日，黨的十九大召開前一天，《江蘇省人力資源社會保障廳關于實施統一的城鄉居民醫保制度相關政策的指導意見》發布，要求自2018年起實施統一的城鄉居民醫保制度。

這意味著，在江蘇范圍內，無論是城里人，還是農村人，自明年起將適用統一的醫療保險制度。

江蘇省只是最新一個確定實施統一城鄉居民醫保制度的省份。

據人力資源和社會保障部下屬媒體報道，自2016年1月國務院印發《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》以來，截至今年9月，30個省份及新疆生產建設兵團相繼出臺文件對制度整合進行了全面部署，已經有25個省份城鄉居民醫保整合落地。

2003年與2007年，我國針對農村人口、城鎮非就業人口分別建立了新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險制度。

兩項制度建立以來，覆蓋范圍不斷擴大，保障水平穩步提高，制度運行持續平穩，對于健全全民基本醫保體系、滿足群眾基本醫療保障需求、提高人民群眾健康水平發揮了重要作用。

“近年來，隨著經濟社會快速發展，兩項制度城鄉分割的負面作用開始顯現，存在著重復參保、重復投入、待遇不夠等問題。”相關部委負責人說。

為了解決這一問題，黨的十八大以來，一些地方探索將城鎮居民醫保和新農合整合成統一的城鄉居民醫保制度。

資料顯示，截至2015年年底，天津、上海、浙江、山東、廣東、重慶、寧夏、青海8個省份和新疆生產建設兵團對城鄉居民醫保整合進行了制度探索。

在總結城鎮居民醫保和新農合運行情況以及地方探索實踐經驗的基礎上，中共中央、國務院明確提出整合城鎮居民醫保和新農合兩項制度，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度。

2015年12月，習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十九次會議，審議通過《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》。

會議指出，要從統一覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫保目錄、定點管理、基金管理等方面進行整合，積極構建保障更加公平、管理服務更加規范、醫療資源利用更加有效的城鄉居民醫保制度。

向春華認為，中央就整合城鄉居民基本醫療保險制度專門出臺文件，既是對前期地方探索的肯定，也為制度改革的目標提出了明確的要求。

仇雨臨說，醫療保障作為一項社會制度，需要以公平正義為首要價值。醫療保險城鄉統籌，整合城鄉醫療資源，使農村居民獲得便捷、高效、均等的醫療衛生服務，進而實現權利公平。

加快實現全國范圍內制度整合

2016年1月，國務院發布《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》。

《意見》明確了出臺相關政策的時間表和路線圖，提出各省(區、市)須在2016年6月底前對城鄉居民醫保整合工作作出規劃和部署，各統籌地區須在2016年12月底前出臺具體實施方案。

仇雨臨認為，經過多年發展，我國先后出臺了職工醫保、居民醫保和新農合三種醫療保險制度，從制度上全面覆蓋了所有國民，但也呈現出城鄉“二元失衡”與職工醫保、居民醫保、新農合“三維分立”態勢，不利于城鄉居民的健康權益維護。

仇雨臨分析，城鄉醫療保障制度整合是真正實現醫療保障全民化的關鍵步驟，是醫療保障制度轉型升級的核心內容。因此，國務院《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》在打破醫療保障“二元失衡”與“三維分立”的態勢中邁出了關鍵一步，城鄉醫保實現公平共享、風險共擔與效率優化是制度整合的重要目標。

相關部委負責人說，從政策入手整合城鄉居民醫保制度，重點是要整合其籌資和待遇保障政策。在研究比對原有兩項制度差異并總結各地實踐經驗的基礎上，《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，提出了“六統一”的政策整合要求。

“六統一”包括：統一覆蓋范圍、統一籌資政策、統一保障待遇、統一醫保目錄、統一定點管理、統一基金管理。

“由此，城鄉居民醫保整合在統一的制度規則下進行管理，使得城鄉居民的醫保權利受統一規則的保護，促進了醫療保障的規則公平。”仇雨臨說。

2016年5月，河北省宣布當年要全面完成整合。確保7月底前完成職能、編制、人員整合，9月1日起按統一后的政策組織城鄉居民參保繳費。

2016年6月，內蒙古自治區印發通知，要求6月底前完成自治區本級新農合移交工作。

2016年5月26日，湖北省明確當年8月底前，完成機構、職能、人員整合和資產移交工作；年底前，完成基金審計、城鄉居民醫保信息系統開發和與醫療機構系統對接工作。

……

根據公開資料顯示，一年多來，30個省(區、市)及新疆生產建設兵團相繼出臺文件對制度整合進行了全面部署。全國334個地市(不含京津滬渝)有85%已經出臺方案，65%啟動運行。城鄉居民醫保制度覆蓋的城鄉居民超過了10億人。

向春華分析說，中央全面深化改革領導小組審議通過《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》之后，各地積極推進城鄉居民醫保制度整合工作，目前已經有20多個省份落地，十九大報告提出“完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度”，有助于其他省份加快推進這項制度，實現全國范圍內制度整合的落地。

“制度完善是制度整合的必然結果，制度整合的過程也是制度完善的關鍵一步。”向春華說。

出臺專門法規明確界定相關問題

1998年12月，《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》對外發布，我國開始建立城鎮職工基本醫療保險制度。

2003年1月，國務院辦公廳轉發衛生部等部門《關于建立新型農村合作醫療制度意見》的通知，提出從2003年起，各省、自治區、直轄市選擇先行試點，取得經驗后逐步推開。到2010年，實現在全國建立基本覆蓋農村居民的新型農村合作醫療制度的目標。

到了2007年7月，《國務院關于開展城鎮居民基本醫療保險試點的指導意見》頒布，開展城鎮居民基本醫療保險試點，對沒有醫療保障制度安排的城鎮非從業居民實施制度覆蓋，從而基本建立覆蓋城鄉全體居民的醫療保障體系。

對此，向春華告訴《法制日報》記者，我國醫療保險制度運行多年以來，主要的依據是規范性文件；2011年，社會保險法頒布實施，雖然解決了我國社會保障領域缺乏基本法律的問題，但對基本醫療保險制度的規定比較薄弱，也比較原則。

仇雨臨認為，社會保險法實施之后，醫療保險實踐客觀上非常需要出臺基本醫療保險條例，但或許由于我國醫療保險制度一直處于完善之中，變數太大，所以遲遲不能出臺專門法規。

向春華認為，十九大報告提出“完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度”，“完善”也應該包含法律制度的完善，通過制定專門的基本醫療保險條例，使包括城鄉居民醫療保險制度在內的醫療保險制度走上法治化道路。

“基本醫療保險條例早就該出臺了。”仇雨臨說，十九大報告的提法，是一個重要契機，在完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度的基礎上，制定專門條例，對相關問題予以明確和界定。

仇雨臨舉例說，國務院《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》中要求“六統一”，但沒有明確城鄉居民醫保管理體制歸屬這個核心問題。管理體制問題其實是不能回避的。解決體制問題的根本所在，還是回歸到“三個尊重”，即尊重法律、尊重規律、尊重事實。

尊重法律。社會保險法在“第一章總則”第七條明確規定：“國務院社會保險行政部門負責全國的社會保險管理工作。”在“第三章基本醫療保險”第二十四條提出，國家建立和完善新型農村合作醫療制度。這說明，從國家法律上認定新農合是基本醫療保險制度，而社會保險行政部門要負責社會保險管理工作。因此，從法律和邏輯上，都可以認定新農合醫保管理工作由人社部門承擔具有合法性。

尊重規律。我國在醫療保險制度上選擇的是社會保險模式，而醫保制度運行的基本規律是：醫保經辦機構作為受托人(第三方)，代表參保人員向醫療服務提供方購買服務，通過談判機制、支付制度、基金監管等措施，對醫療服務供方進行管理，使其為參保人提供合規的醫療服務，同時合理控制醫療費用，充分發揮醫保基金的使用效率。總之，我國既然已經選擇了醫療保險模式，就需要醫保機構作為第三方履行管理職責。

尊重事實。1998年我國建立城鎮職工基本醫療保險制度以來，社保經辦機構已經積累豐富的實踐經驗，技術手段、經辦管理、服務能力不斷提升。同時，人社部門醫保經辦標準化、專業化、信息化水平進一步提高，在促進經辦效率提高的同時，也加強了醫保基金的安全監管工作。這為城鄉居民醫保制度整合提供了可靠的基礎，已整合地區平穩運行的實踐，也充分證明了社保經辦機構的實力。

“城鄉居民醫療保險制度整合，不僅要實現政策整合，更要實現管理體制整合，理順管理體制才能實現制度的真正統一。所以，亟需從頂層設計的高度來明確管理體制這個核心問題。”仇雨臨認為。