作者:北京大學中國教育財政科學研究所副研究員 魏建國

我們期待,在不遠的將來,我國會有若干所卓越的非營利民辦大學,與已有的大學一道形成一個具有全球競爭力的高等教育系統。

2016年修訂的《民辦教育促進法》摒棄了“合理回報”這一廣為詬病的規定,明晰了“非營利”的內涵,確立了民辦教育分類管理的模式。這一重要修訂將為我國民辦教育的發展帶來深遠的影響。

修訂前《民辦教育促進法》關于合理回報的相關規定

1995年通過的《教育法》第25條明確規定,“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”。1998年通過的《高等教育法》第24條也規定,“設立高等學校不得以營利為目的”。而2002年通過的《民辦教育促進法》規定,“民辦學校的出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。可以看出,修訂前《民辦教育促進法》所持的立場是,出資人取得“合理回報”與“不得以營利為目的”不矛盾。或者說,取得“合理回報”也屬于“非營利”。

關于“合理回報”的相關規定具有如下一些消極后果:

造成相關的理論混亂。從內涵上分析,取得“合理回報”就是取得投資回報,就是取得利潤分配,這是典型的營利。同時,該法第6條又提到“國家鼓勵捐資辦學”。而捐資辦學是不分配利潤的,是典型的非營利辦學。這就造成了嚴重的理論混亂。不分配利潤的捐資辦學、不要求取得“合理回報”的辦學、相當于分配利潤的要求取得“合理回報”的辦學,都構成非營利教育。此外,值得注意的是,“非營利”并非僅限于教育領域的一個法律概念。在科學、文化、衛生等諸多領域都存在舉辦“非營利”機構的現象。

制度設計的不配套。對于三種類型的“非營利”辦學,修訂前的《民辦教育促進法》并沒有規定與之相配套的三類制度予以保障。《民辦教育促進法實施條例》對確定“合理回報”的比例進行了限定,還規定了需要考慮的因素。回報是否“合理”,直接關系到對民辦學校的定性。但是,相關的規定操作性并不強,并沒有給出一個客觀、明確的標準。《民辦教育促進法》以取得回報是否“合理”來界定是否“非營利”也就沒有了可操作性。事實上,對于一個不應該成為法律概念的“合理回報”要使其在法律上有準確、明晰的含義,本來就是不現實的,更不用說建立與之相適應的制度措施了。

影響真正的非營利辦學。修訂前的《民辦教育促進法》將要求取得“合理回報”也納入“非營利”范疇,同時在優惠政策設計上使此類辦學與真正的非營利辦學處于大致同樣的地位。例如,在土地方面,《民辦教育促進法》并沒有區分是否要求取得“合理回報”,而是針對民辦學校作了統一規定。在稅收方面,《民辦教育促進法實施條例》對是否要求取得“合理回報”的稅收優惠作了區別。其第38條規定,捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校,依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優惠政策,由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定。但是,相關部門并沒有出臺專門針對要求取得“合理回報”民辦學校的稅收優惠政策。這種狀況使得真正的非營利辦學并沒有享受到比要求取得“合理回報”辦學更為優惠的政策條件。此外,“合理回報”相關規定使得真正的非營利辦學在整個民辦教育立法中處于邊緣地位。這些都不利于真正的非營利辦學的健康發展。

造成對其他領域投資的不公平。要求取得“合理回報”的辦學其實是一種在教育領域的投資行為。一方面民辦學校舉辦者根據“合理回報”取得投資收益,另一方面民辦學校又根據“非營利”享受稅收優惠、公益事業用地等在內的各項政策優惠。如果教育領域可以通過“合理回報”獲得與非營利相關的政策優惠的話,那其他的社會事業,比如醫療、文化、環保、科技等都可以提出類似的主張。但是,這種延伸其實是不現實的。如果真是那樣,那國家的財政收入將會受到很大的影響。因此,“合理回報”相關規定對于其他領域的投資而言是不公平的。

《民辦教育促進法》修訂關于“非營利”的界定及保障

《民辦教育促進法》修訂的一項重要內容是對民辦學校實行分類管理,明確將民辦學校分為非營利性民辦學校和營利性民辦學校。同時,界定了“非營利”的內涵,即“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益,學校的辦學結余全部用于辦學”。這一界定和國際上通行的關于非營利組織的“禁止利潤分配”標準在本質上是一致的。值得注意的是,《中華人民共和國慈善法》第52條規定:“慈善組織的財產應當根據章程和捐贈協議的規定全部用于慈善目的,不得在發起人、捐贈人和慈善組織成員中分配。”此外,《中華人民共和國民法總則》在第三章法人部分專門規定了一節非營利性法人,其中第87條規定:“為公益目的或者其他非營利目的成立,不向出資人、設立人或者會員分配所取得利潤的法人,為非營利法人。”可以看出,新修訂的《民辦教育促進法》和《慈善法》《民法總則》關于“非營利”的規定是相一致的。

除了對“非營利”作出清晰界定外,新修訂的《民辦教育促進法》還為非營利辦學規定了一些制度保障。相關規定主要包括非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策;新建、擴建非營利性民辦學校,人民政府應當按照與公辦學校同等原則,以劃撥等方式給予用地優惠;非營利性民辦學校清償債務后的剩余財產繼續用于其他非營利性學校辦學,對于剩余財產的不同處理也是營利與非營利相區別的一個重要方面;縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持,對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。此外,法律還規定了一些共同適用于營利性和非營利性民辦學校的制度保障。例如,設立學校理事會、董事會或者其他形式的決策機構,并建立相應的監督機制;收取費用的項目和標準向社會公示,并接受有關主管部門的監督;依法對民辦學校實行督導,建立民辦學校信息公示和信用檔案制度;評估辦學水平和教育質量,并將評估結果向社會公布;等等。

《民辦教育促進法》修訂對民辦教育的促進作用

民辦教育的存在對于整個教育系統競爭機制的形成具有極其重要的意義。美國高等教育體系的一個顯著特征就是機構類型的多樣性,包括公立、私立非營利和私立營利三大類型。早在公立大學建立之前,私立非營利大學就已經存在。私立非營利大學為美國高等教育機構的組織、管理和運轉方式奠定了基礎,確立了學術標準。特別是自1819年達特茅斯學院案以來,私立非營利大學在高等教育體系中的法律地位得到了牢固確立。更為重要的是,私立非營利大學的存在增強了美國高等教育體系的競爭性。特別是在研究型大學中,私立非營利大學更是長期占據各類大學排行榜的前列。

改革開放以來,我國民辦教育取得了長足發展。以高等教育為例,民辦教育在我國高等教育大眾化進程中發揮了重要作用,但其辦學水平尚處于較低層次,對“985”“211”等高水平公辦大學構不成競爭壓力。這和美國私立非營利研究型大學的繁榮發展形成了鮮明對比。制約我國民辦高等教育向更高水平發展的因素很多,缺乏穩定可預期的良好制度環境或許是其中一個因素。值得注意的是,新修訂的《民辦教育促進法》有望改變這一狀況。前文已經提到,新修訂的《民辦教育促進法》明確了“非營利”的內涵,對非營利性民辦學校和營利性民辦學校實行分類管理,對非營利性民辦學校在稅收、土地、捐贈等方面都規定了更為優惠的政策。這些制度創新為非營利民辦教育的發展創造了更為優越、穩定、可預期的制度環境。因此,新修訂的《民辦教育促進法》必將會吸引真正的捐資辦學者舉辦非營利學校,形成一個充滿活力的非營利民辦教育系統,進而對公辦教育系統構成競爭壓力,從而促進我國整個教育體系的蓬勃發展。定位為世界一流大學的非營利民辦大學“西湖大學”正在籌辦中,而其前身——由施一公院士任院長的“浙江西湖高等研究院”已經開始運轉。我們期待,在不遠的將來,我國會有若干所卓越的非營利民辦大學,與已有的大學一道形成一個具有全球競爭力的高等教育系統。