“根據(jù)2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)一位公民提出的審查建議，對有關(guān)司法解釋規(guī)定‘附條件逮捕’制度的問題進(jìn)行審查研究，經(jīng)與制定機(jī)關(guān)溝通，相關(guān)司法解釋已于2017年4月停止執(zhí)行。”2017年12月24日，全國人大常委會法工委主任沈春耀向全國人大常委會首次作關(guān)于十二屆全國人大以來暨2017年度備案審查工作情況的報告時，提到了一起由公民建議啟動的審查。

“逮捕”是限制公民人身自由的強(qiáng)制措施，根據(jù)立法法規(guī)定，只能由刑事訴訟法這樣位階的法律加以規(guī)定。但“附條件逮捕”卻不見于法律，而是出自最高檢的相關(guān)文件。

規(guī)范性文件與法律出現(xiàn)抵觸，全國人大常委會法工委為此啟動了審查研究工作，認(rèn)為附條件逮捕“對逮捕條件的規(guī)定與刑事訴訟法規(guī)定的逮捕條件不一致，造成了在執(zhí)行層面形成兩個不同的逮捕條件。”于是便有了開頭的一幕。

規(guī)范性文件備案審查，這是人大監(jiān)督的一柄利劍，也讓公民有機(jī)會透過這一渠道共同參與維護(hù)憲法法律的權(quán)威。

一起由公民建議啟動的審查

2016年9月，內(nèi)蒙古星洋律師事務(wù)所律師苗永軍乘著夜車來到北京時，揣著一份為其遭遇“附條件逮捕”的當(dāng)事人擬好的《申請審查建議書》。起初，他認(rèn)為“附條件逮捕”有程序違法之嫌，然而追本溯源后發(fā)現(xiàn)，“附條件逮捕”的“出身”很可能也有問題。

“過去只知道全國人大常委會有備案審查的職能，可以依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，可誰都不知道這個審查建議該怎么寫、向誰提交、怎么提交。”苗永軍說，他嘗試著將提請審查的理由寫成建議書，建議全國人大常委會啟動“違憲違法審查”，最后在北京西單的一個郵局將材料寄到了全國人大常委會。

“內(nèi)心期待這個建議能夠有回音。”苗永軍說，“但并沒有抱太大希望。”

全國人大常委會法工委收到這份審查建議書之后，很快啟動了規(guī)范性文件審查監(jiān)督程序。法工委經(jīng)過研究認(rèn)為，最高檢在相關(guān)文件中的“附條件逮捕”規(guī)定超越了司法解釋制定權(quán)限，與刑事訴訟法的規(guī)定不一致，于是函告最高檢要求其作出說明。

起初，最高檢的反饋意見表示，“附條件逮捕”并非檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)的一項法律制度，而是審查逮捕工作中的一項工作制度，是對刑訴法中逮捕條件的細(xì)化，符合憲法與刑訴法的規(guī)定。對此，法工委進(jìn)一步研究后認(rèn)為，刑訴法已經(jīng)對逮捕條件作了明確規(guī)定，“附條件逮捕”的出現(xiàn)造成了執(zhí)行層面上實際形成兩個不同的逮捕條件，因而并不妥當(dāng)。

當(dāng)全國人大常委會法工委將上述意見再次致函最高人民檢察院時，引起了最高檢的高度重視。經(jīng)過慎重研究，為依法準(zhǔn)確適用逮捕條件，最高檢偵查監(jiān)督廳于2017年4月28日正式下發(fā)通知，不再適用“附條件逮捕”，同時表示還將適時啟動逮捕質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂工作。

苗永軍得知“附條件逮捕”不再適用的消息后，格外激動：“這是依法治國的大環(huán)境下立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同推動法治進(jìn)步的一個例證。過去覺得比較遠(yuǎn)的法治理念，其實離我們非常近。”

備案審查維護(hù)法制統(tǒng)一

備案審查工作并非2017年才開始。據(jù)統(tǒng)計，十二屆全國人大以來，全國人大常委會法工委共收到由公民、組織提出的各類審查建議1527 件，其中屬于全國人大常委會備案審查范圍，即建議對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋進(jìn)行審查的有1206件，建議對司法解釋進(jìn)行審查的占了大多數(shù)，共1116件。

黨的十九大報告指出，加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。“加強(qiáng)備案審查工作是完善憲法監(jiān)督制度的重要著力點(diǎn)。”沈春耀表示，對規(guī)范性文件實行備案審查，是維護(hù)憲法法律尊嚴(yán)、保障憲法法律實施、保證國家法制統(tǒng)一的重要制度安排。

“全國人大常委會法工委建立和完善了一套審查中函告制定機(jī)關(guān)并聽取意見、征求有關(guān)部門和有關(guān)方面意見、實地調(diào)研、向?qū)彶榻ㄗh人反饋等方面的工作機(jī)制。”全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹介紹，“對于審查建議涉及的法規(guī)、司法解釋中存在的違法問題，通過與制定機(jī)關(guān)溝通，促使其得到修改、廢止或者明確納入修改計劃。”

作為一項符合中國國情、具有中國特色的憲法性制度設(shè)計，備案審查制度具有兩重基本功能，一是保證中央令行禁止，二是保證憲法法律實施，同時對提高地方立法質(zhì)量也有積極作用。

目前，全國人大常委會法工委主要采取依申請審查、依職權(quán)審查、有重點(diǎn)的專項審查等方式開展審查研究工作。2015年6月，法工委就通過主動審查發(fā)現(xiàn)民事訴訟法司法解釋中有關(guān)拘傳原告和被執(zhí)行人的規(guī)定與民事訴訟法的規(guī)定不一致，在有關(guān)專門委員會支持下，推動制定機(jī)關(guān)于2017年2月作出妥善處理。

此外，針對部分地方性法規(guī)突破法律規(guī)定、損害法律尊嚴(yán)等問題，全國人大常委會法工委近年對《廣州市控制吸煙條例》《廣州市養(yǎng)犬管理條例》《深圳市公共廁所管理辦法》等規(guī)范性文件、進(jìn)行了有重點(diǎn)的專項審查。

規(guī)范性文件在哪里，備案審查就跟到哪里

黨的十八屆四中全會《決定》中指出，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

“有件必備、有備必審、有錯必究。”梁鷹介紹，針對地方性法規(guī)的審查工作將更趨常態(tài)化、制度化，對于過去的存量，繼續(xù)通過有重點(diǎn)的專項審查與根據(jù)公民、組織提出建議進(jìn)行審查相結(jié)合的方式開展審查，而對于自2017年1月1日之后的增量，全部實行逐件主動審查，“總的要求就是，規(guī)范文件在哪里，備案審查工作就要跟到哪里。”

據(jù)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，備案審查中發(fā)現(xiàn)存在問題的，首先通過工作層面交流或者提出研究意見等形式，加強(qiáng)與制定機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，加大督辦力度，督促制定機(jī)關(guān)自行修改或者廢止相關(guān)文件。對明顯違法、有關(guān)方面拒不糾正的，各級人大應(yīng)依法啟動撤銷程序，及時作出撤銷決定。

“審查標(biāo)準(zhǔn)、程序和督促糾正機(jī)制等不夠明確規(guī)范，有關(guān)制度剛性不足，約束力不強(qiáng)，有備必審、有錯必糾需要進(jìn)一步落實。”沈春耀坦言，制定機(jī)關(guān)超越立法權(quán)限、突破上位法規(guī)定等問題不同程度存在，常態(tài)化清理機(jī)制有待建立健全。

事實上，在加強(qiáng)備案審查剛性的同時，備案審查機(jī)構(gòu)的完善健全也日趨緊迫。尤其是立法法修改后，擁有地方立法權(quán)的主體數(shù)量由過去的80家增加到300多家，維護(hù)法制統(tǒng)一的難度明顯增大。“當(dāng)前，地方備案審查機(jī)構(gòu)設(shè)置還存在‘上大下小’的問題，特別是縣級人大機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員配備還面臨著較大困難。”梁鷹說。

對此，沈春耀表示，下一步將完善備案審查機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)備案審查隊伍建設(shè)，進(jìn)一步加快建立全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺，實現(xiàn)規(guī)范性文件制定主體間的網(wǎng)上互聯(lián)互通，并通過舉辦備案審查工作研討會、座談會、培訓(xùn)班等，推動地方人大加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，提升備案審查整體工作水平。