深圳是一座因法而生的城市,1980年8月26日,全國人大常委會通過《廣東省經濟特區條例》,深圳人都親切地稱這一天為深圳的生日。深圳也是全國地方立法最多的城市,擁有立法權的25年來累計制定220項法規。就連中國第一家律師事務所也是1983年誕生在深圳的蛇口。

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1981年的炎炎夏日,一位新加坡外商到深圳進行投資考察,經過幾天的實地察看,他對深圳的硬件環境很滿意。但在考察快結束時出現了這樣一段對話。

“投資在這里,你們怎樣保障我的權益?”外商問。

“別擔心,我們有政策。”時任領導拍著胸脯說。

“我要問的是,有———沒———有法律!”外商聽后搖了搖頭,再一次加重口氣,一字一頓地說。

領導恍然大悟,當時特區最引以為豪的政策優勢并不能滿足外商的法律訴求……

這是深圳老法制人普遍講述的一個故事。這些外商的問題讓當時的深圳深刻地認識到了法律的重要,這個故事也成為深圳開展法制建設的前奏。

接下來,深圳可謂法制建設軌道上的一列“和諧號”,承擔了中國法制建設發展的速度與擔當。

深圳自1992年被授予“特區立法權”以來,完成多個全國首創、率先破冰司法體制改革的任務,為全國提供了司法改革的“深圳樣本”。

2000年,流淌著創新血液的深圳又被授予“較大城市立法權”。2017年出爐的《法治政府藍皮書:中國法治政府評估報告》中,深圳以高于平均水平100多分的成績被評為“法治政府建設典范城市”。

深圳無愧于法治建設的“探路先鋒”。

深圳改革創新與其他許多地區很大的不同之處在于:改革融入立法之中,立法貫穿改革始終。深圳市政協副主席王璞見證了深圳法制建設成長的每一個腳印,這些年來他最深切的體會是:小智治事,中智治人,大智立法。深圳幾乎所有重要的改革都離不開特區立法的相伴。

立法的過程也是改革措施不斷完善和成熟的過程,在這個過程中,深圳市政協的身影越來越明晰,腳步越來越堅定。正如深圳市政協主席戴北方所說:“深圳先行先試的改革路徑中,政協永遠在‘一線。’”

政協永遠在“一線”

黨委和政府的工作干到哪里,政協的關注點就聚焦到哪里。

深圳市政協從2013年就開始活躍在深圳法制建設的一線,當年政協社法民宗委的集體提案《把深圳建設成一流法治城市的建議》被確定為1號提案。在市政協專題協商會上,時任市委書記王榮提出,“讓一流的法治成為深圳的氣質”。

2014年該委的《建設一流法治政府》提案由市長領辦,在來年的深圳兩會上,常務副市長用半個小時的時間來詳細回復該提案的辦理情況。

2015年的1號提案《建設一流法治社會》更加關注法律建設下沉到社區和社會組織的情況。

三年三個“一流法治”,為政協開展立法協商工作打下堅實基礎。

不僅政協的提案給力,本屆政協人的法律基礎更是了得。深圳的政協委員中約有6%的人擁有法律背景或從事法律相關工作;本屆的政協領導班子(黨組成員)中有將近一半的人擁有豐富的法律工作經驗。

這樣的法律背景“高配”在各地政協組織中不多見。

改革進入深水期,經濟進入新常態,法治成為深圳實現第二次飛躍的重要保障,也是未來城市發展的核心競爭力。深圳市委、市人大、市政府也高度重視立法工作,強調立法質量,強調科學立法、民主立法。

深圳提出建設“法治中國示范城市”,計劃進一步將法制化作為全面深化改革的突破口,通過立法創新最大限度地創造“制度紅利”。與此同時,黨的十八大以來,人民政協協商民主工作進入新階段,內地的大中城市也開始探索開展立法協商工作。在政協開展立法協商既是實現各界別委員有序參與立法的途徑與方式,又是推進科學立法、民主立法的重大改革探索。

在這樣的大背景下,2016年4月,深圳政協的立法協商工作正式啟動。市政協副主席率調研組北上武漢、北京等地學習考察先進經驗。“希望深圳政協的立法協商工作能夠制度先行、謹慎有序。”王璞對這項工作充滿期待又不失嚴謹。

市政協社法民宗委工作人員告訴記者,起初大家對這項工作的開展也有擔心也有猶豫,后來經過一系列調研考察,學習了一些城市的好經驗好做法,并在全國政協社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅的鼓勵和支持下,大家完全放下了思想包袱。

調研歸來,社法民宗委的四位工作人員馬不停蹄地撰寫調研報告、起草相關文件……

短短兩個月后,當年6月7日市委辦公廳就將《關于在市政協開展立法協商工作的意見的通知》正式印發到包括中央駐深單位的所有部門。該意見明確市政協在立法協商中的工作內容、基本程序和工作機制,確立由黨委領導、政協參與的立法協商工作機制,要求市政協以年度立法計劃和事關人民群眾切身利益的立法項目為重點開展立法協商工作。

來自黨委的支持給政協開展立法協商工作吃了“定心丸”。這份通知不僅明確了政協在立法協商中的內容、程序和工作機制。更是為今后立法協商工作的開展保駕護航,做好了頂層設計,將其納入全市的工作大局中。

“這一天,我才看到我的日歷還停留在4月份——調研出發的前一天。”社法民宗委工作人員回憶起那段忙得連日歷都忘記撕掉的日子充滿感慨,“但不知為什么,感覺滿滿的都是干勁兒。”

深圳立法協商工作剛起步,可承擔的任務卻并不輕松。每年除了要參與政府和人大的立法計劃的協商工作外,還要選取幾項事關人民群眾切身利益的立法項目重點開展協商工作。

“法治是有溫度的,它體現著對百姓生命、財產和尊嚴關心和守護。”對百姓的關注,政協也在一線。

兩年來的深圳政協選取的四個立法協商項目有三個與百姓生活密切相關,涉及公共信用信息、食品安全、安全生產,還有一個是關于國家自主創新示范區,充分體現了深圳特色。

對于職業打假行為,食品安全監管部門頭疼,百姓也為難,在《深圳經濟特區食品安全監督條例》征求委員意見的時候,文化文史和學習委員會馬錫裕、經濟委花濤、提案委張和平以及立法協商工作咨詢委員張斌、曹疊云提出了既合情合理合法,又切實可行的建議。這部條例將在2018年出臺,相信這個難題會迎刃而解。

尋求最大公約數

“從多年的經驗來看,一項立法工作,參與提出意見建議的人越多,這部法律就立的越‘穩’,行的越‘通’。”

曾在政府法制辦工作多年的王璞認為,更多的人、更多的層面參與進來,不僅不會影響立法的權威性,反而會提高法律的權威,因為它經得起考驗。

尋求最大公約數,政協是再合適不過的平臺。得天獨厚的優勢讓委員、黨派、界別、團體、階層都在這個平臺上平等地發聲,凝聚共識。除此之外,政協還擁有立法所涉及的經濟、金融、管理、社會等各專業領域人才。立法協商充分體現了集中民智、反映民情、體現民意的過程。

拿起《深圳市公共信用信息管理辦法(立法協商稿)》意見匯總表,沉甸甸的,翻看“意見建議”這一欄,表格里的小字密密麻麻,僅僅針對第一章總則部分,就匯聚了29人次的意見建議,落款有文史學習委委員、社法民宗委委員、民進市委、市經貿委、市市場建管委、市經貿信息委……但是出現頻率最多的是“立法協商工作咨詢委員某某某”,細閱他們的建議,既專業具體,又深接地氣。

這是一個怎樣的組織,為何其成員針對立法協商稿,能夠提出如此卓爾不凡的建議?讓人不僅好奇起來。

“我不僅是政協委員,去年10月9日還成為了立法協商工作咨詢委員,是戴北方主席親自給我們發的聘書呢!”

有著27年從業經歷的資深律師王麗娜快人快語,這位曾經是老家第一位辭掉公職來深圳闖蕩的女律師,舉手投足間帶著江南女子的靈性,但眉宇間又透著英氣。

她坦言,作為法律專業人士和政協委員,參加立法協商是義務更是責任,“不僅我要看協商稿,我也會征求我律師事務所眾多律師的意見,這樣才能最廣泛地征集建議。”

“法治猶如天平,一邊是公共權力,一邊是公民權利。”

深圳市中級人民法院副院長、九三學社深圳市委副主委傅新江,每年要經手幾百件關于食品安全的行政訴訟案件,在參與協商《深圳經濟特區食品安全監督條例》時說,“作為政協委員,我不代表任何部門的利益,我提的每一條建議都是尊重了法律本身。我愿意做一名地方法與上位法沖突性的‘把關人’。”

深圳市中級人民法院速裁庭庭長汪洪委員是法學博士,也是“全國優秀法官”之一。立法協商工作中,作為婦聯界別的代表,她常常跳出法律人的固有定位,更多地站在女性視角思考建言。

在《深圳市生產經營單位安全生產主體責任規定》立法協商座談會上,彌漫著一股“針鋒相對”的味道。原來,對于“高危生產經營單位應當設置安全生產管理機構和配備專職安全生產管理人員,其中至少有一名注冊安全工程師。”這一法條,委員們的意見相左。

有委員認為這條規定非常好,有剛性規定才能“抓鐵有痕”。而有的委員則提出質疑,如果加油站這樣的生產經營單位也要配備注冊安全工程師的話,人力成本太大,難以實現,法條就會形同虛設。兩位委員從各自的工作經歷和閱歷背景提出截然相反的意見,激烈爭辯,誰都不讓。

“大家在思維觀念、價值取向、利益訴求等方面的差異會使得針對立法項目提出的觀點與建議更加多元化,這是科學立法、民主立法最需要的。”汪洪淺笑道,也許這就是立法協商的意義吧。

打造升級版的外循環

一年半來,深圳政協立法協商工作成績斐然。那么立法協商的過程是怎樣的?政協的“合作方”又怎么看?

展開深圳政協立法協商工作的流程圖,記者想起王麗娜委員的評價:制度健全、程序規范、內容清晰、人員確定、做事高效。

每一個政協參與協商的立法項目在二審之后三審之前,都要經歷市政協的“循環協商圈”。立法項目從市人大、市政府黨組出發,經過市委這個“中轉站”交辦到市政協黨組,市政協立法協商工作領導小組審定確定工作方案后,第一時間組織實施,接下來通過座談會、調研、專題協商等步驟,反復征求意見建議,形成《立法協商建議報告》后經立法協商工作領導小組審議、市政協黨組確認后,再次報送市委并交辦市人大、市政府。最后,市人大、市政府將意見建議采納的結果進行反饋。

市政協社法民宗委主任李振河介紹,就拿2016年首個立法協商項目《深圳市公共信用信息管理辦法(稿)》來說,為了充分掌握第一手資料,中國政法大學畢業的王璞副主席帶隊到市中級人民法院了解鷹眼查控網運行工作情況,并與發改委、法制辦等部門交流;刑法學碩士徐友軍副主席帶隊到市電子政務資源中心,并與經信委、公安局有關負責人座談;憲法與行政法學博士黎軍副主席帶隊來到市公共信用中心,與市場監管委、人力資源和社會保障局等部門領導暢談。

深圳政協如此重視立法協商工作,前所未有。專業的投入帶來的是高效的成果,關于這個立法協商項目,市政協共征求委員、立法協商工作咨詢會成員、各民主黨派、各界別及有關單位意見450人次,收到意見建議171條。

2017年5月12日,《深圳市公共信用信息管理辦法》經深圳市人民政府六屆七十七次常務會議審議通過,對市政協的協商建議完全采納16條,部分采納2條。

“循環協商圈”里的工作步驟聽起來枯燥無味,但是政協的工作卻是緊鑼密鼓、熱火朝天。李振河說,每個立法項目就像一棵稚嫩的小苗,經歷過這個“循環協商圈”的歷練才能更好地成長為枝繁葉茂的法律大樹,福蔭百姓。

怎樣保證“循環協商圈”的每個步驟順利進行?流程圖上雖然看不到,但每個步驟都不可缺少的“三方會議”是立法協商過程的“潤滑劑”。2017年8月底,市人大常委會法工委、市政府法制辦和市政協社法民宗委三方共同簽署了《關于建立和完善在深圳市政協開展立法協商工作機制的會議紀要》,三方鄭重承諾,不拘泥于形式和層面,不固定時間和內容,只要立法協商工作需要,隨時積極主動參與溝通、協作。

深圳市人大法工委副主任委員王曉東說,過去,人大也會在一些重要的立法活動中征求政協的意見,但是“意見不夠充分,介入也不夠深”。《立法法》要求廣開門路,開門立法,政協的立法協商正好適應了立法工作的要求。政協開展立法協商工作以來,立法協商的深度和廣度有了制度化的保證,而且政協的參與非常積極主動,意見建議也相當專業,發揮了政協的優勢,也體現了政協的特點。

市政府法制辦副主任崔為民的另一個身份是市政協立法協商工作咨詢委員會成員,每次參加政協的立法協商座談會,他總是身兼兩職,既要對協商的立法項目進行解釋說明、聽取意見,又要以專家的身份與大家探討協商稿件的專業細節。在他眼里,政協委員們對立法協商的高度關注和熱情及專業素質保證了政協立法協商的高效和專業,這給法制辦工作帶來了大力支持。

不僅“合作方”為深圳政協立法協商工作點贊,市委領導也高度肯定。2017年12月,省委常委、市委書記王偉中在市政協關于《深圳市生產經營單位安全生產主體責任規定》和《深圳經濟特區國家自主創新示范區條例》兩份立法協商建議報告上均作出批示,“市政協黨組高度重視立法協商工作,組織開展了深入、細致、扎實的立法協商活動,提出了有針對性的意見建議”,要求市人大(市政府)黨組認真研究、采納。

“立法項目切入點找的準,與其他單位合作的契合度高,協商結果的時效性強,真正實現了盡職而不越位,幫忙而不添亂,切實而不表面。”回顧一年半的立法協商工作,戴北方總結說,“下一步,希望立法協商的模式能從現在封閉的內循環協商模式擴大為外循環協商模式,讓更多的部門,更多的人群,積極參與到更多的協商環節里,打造深圳政協立法協商的升級2.0版本。”他期待政協能肩負使命與責任,更好地參與特區立法,為實現特區從單純的經濟實驗功能向經濟、法治雙重實驗功能的轉化作出貢獻。

窗外,深圳冬日的暖陽里粉紅的木棉花開得正盛……在新時代的新征程上,愿深圳政協如大鵬展翅,搏擊風云,為政協立法協商工作貢獻更多寶貴的“深圳經驗”。