創(chuàng)新環(huán)保執(zhí)法模式，助力28城市刮骨療毒

強化督查 利劍斬污(綠色焦點)

1月9日是“三九”第一天，早上9點，河北省滄州市氣溫剛回升到零下6攝氏度。

走進位于東光縣的唐山三友集團東光漿粕有限公司，“2+26”城市大氣污染強化督查第二十輪第七督查組組長蔡建龍和隊員蔣聯(lián)嘉駐足觀察煙囪煙氣，默契地交換了眼神，隨即直奔在線監(jiān)測室。查看實時排放情況，翻閱歷史記錄，他倆心里更有了底。穿著單薄冬衣的小蔣隨即帶領(lǐng)滄州市環(huán)境監(jiān)測站的監(jiān)測人員，一起爬上45米高的煙囪取樣檢測。

記者拿起相機仰拍，小蔣一行在鏡頭里變成了小黑點。拍幾張照片的工夫，手凍得發(fā)僵，而小蔣他們20多分鐘后才回到地面。

功夫沒有白費，在當日環(huán)保部的通報中，他們的“業(yè)績”被表述為這樣的文字：“監(jiān)測人員對河北省滄州市東光縣唐山三友集團東光漿粕有限責任公司鍋爐煙氣連續(xù)監(jiān)測結(jié)果顯示，氮氧化物排放濃度(三次)分別超標54.32%、90.92%和82.66%?！?/p>

這只是已持續(xù)近10個月的“2+26”城市大氣污染強化督查中的一幕。這個冬季，“2+26”城市重污染天數(shù)明顯下降，藍天日漸增多，強化督查功不可沒。

5600人開展為期一年的異地督查，是環(huán)保史上“最大規(guī)模行動”

一年之前，即2017年開年，霧霾頻仍。數(shù)據(jù)顯示，1月份338個地級以上城市PM2.5月均濃度同比上升14%以上，石家莊高達226微克/立方米；2月份京津冀13城市PM2.5濃度更是同比上升55.9%！

藍天減少，雖有不利氣象條件的因素，但最根本原因還在于污染排放量巨大、非法排污猖獗。嚴峻的形勢下，環(huán)保部緊急啟動第一季度空氣質(zhì)量專項督查，空氣質(zhì)量惡化勢頭得到一定遏制。但保持環(huán)保高壓，靠地方的監(jiān)管力量遠遠不夠，還得想辦法。

2017年4月5日，環(huán)保部宣布，從全國抽調(diào)5600名環(huán)境執(zhí)法人員，對京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市，開展為期一年不間斷的大氣污染防治強化督查。這是我國環(huán)境保護歷史上，國家層面直接組織的最大規(guī)模行動。5600人、為期一年等字眼，超出了人們對環(huán)保執(zhí)法力度的想象。一場環(huán)保風暴，席卷28個城市。

異地執(zhí)法，情況不熟悉，如何督查才有針對性？現(xiàn)場督查，怎么才能發(fā)現(xiàn)問題？從查到問題到交辦給地方，效率如何？記者一連串的問題，在跟隨督查組工作的過程中，都找到了答案。

派駐河南省安陽市督查組組長劉格平告訴記者，督查安排每8人一組，每組負責一個地市，每兩周進行輪換。為保證工作連續(xù)性，每次輪換時由前一組的4名同志與后一組的4名同志共同工作一周，交接情況，傳授經(jīng)驗。通過這種壓茬式“傳、幫、帶”的工作方式，強化督查持續(xù)保持著高效、高壓。

1月8日，滄州藍天耀眼。文廟小區(qū)供熱泵站內(nèi)，原有小鍋爐已拆除完畢。記者還在聽街道辦事處負責人的介紹，一眨眼，督查組組長蔡建龍就不見了，記者連忙追出去。蔡建龍指著前面的暖氣管線說：“看管道的走向，有沒有缺的地方，如果有，說明可能還有其他熱源。督查就得根據(jù)現(xiàn)場情況，從蛛絲馬跡看問題?！辈粌H是蔡建龍，每個督查組的隊員都是環(huán)境監(jiān)察的業(yè)務(wù)高手，不僅要發(fā)現(xiàn)問題，還得讓被督查對象心服口服，大家都有自己的高招。

按照環(huán)保部的部署，督查的重點內(nèi)容包括固定污染源環(huán)保設(shè)施運行及達標排放情況，“高架源”自動監(jiān)測設(shè)施安裝、聯(lián)網(wǎng)及運行情況，“散亂污”企業(yè)排查、取締情況，錯峰生產(chǎn)企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)措施執(zhí)行情況等。督查有隨機性，但并不盲目，由衛(wèi)星反演出的熱點網(wǎng)格、各地夜間用電的詳細情況不斷傳到督查一線，成為強有力的技術(shù)支撐。

山東德州此輪督查組組長賈尚民說：“督查就是要發(fā)現(xiàn)當?shù)厝粘９芾碇械恼婵盏貛?，被忽略的問題。”

1月9日，河北滄州，督查組隊員蔣聯(lián)嘉帶領(lǐng)監(jiān)測人員爬上煙氣塔采樣，鏡頭里他們的身影變成了幾個小黑點。本報采訪組攝

1月9日，河北滄州，督查組隊員蔣聯(lián)嘉帶領(lǐng)監(jiān)測人員爬上煙氣塔采樣，鏡頭里他們的身影變成了幾個小黑點。本報采訪組攝

1月9日，滄州市南皮縣302國道正港路南側(cè)，一小堆未苫蓋的散煤吸引了蔡建龍的注意。散煤后面的簡易廠房里，藏著一家無手續(xù)、無治理設(shè)施的小鑄造加工點。隨后，督查組又在廠房后發(fā)現(xiàn)了堆積如山的黃沙，同樣沒有苫蓋，而不遠處，一大堆混凝土攪拌站的石灰廢料，被六七級大風卷起漫天塵埃，揚塵面積足足有六七個足球場大。督查組要求劉八里鄉(xiāng)政府立即處理到位。

根據(jù)環(huán)保部的冬防方案，“2+26”城市10蒸噸以下的小鍋爐都在淘汰之列。在德州的山東奧爾通化工有限公司，督查組副組長陶英烈和隊友發(fā)現(xiàn)一臺正在運行的6蒸噸鍋爐。企業(yè)拿出好幾份蓋著公章的文件，力圖證明這臺鍋爐能保留。

這樣的問題“上報還是不上報”，一下子難住了督查組成員。作為督查組“臨時外援”，記者現(xiàn)場聯(lián)系環(huán)保部環(huán)監(jiān)局局長田為勇、大氣司司長劉炳江。他們明確表態(tài)，淘汰小鍋爐絕不留口子。劉炳江還立刻將此問題反映給德州協(xié)助市長分管環(huán)保的副市長于松巖。

“于市長昨天半夜給我打電話，要求我們查清情況，盡快處理?！钡诙?，德州市環(huán)保局局長趙華告訴記者，市領(lǐng)導已經(jīng)明確要求查補工作疏漏，盡快做好替代工作。上下聯(lián)動保衛(wèi)藍天，這樣的效率讓記者都吃了一驚。

從被督查企業(yè)近七成違法到“找問題越來越難”，藍天增多印證督查效果

國家環(huán)保監(jiān)管部門派駐，執(zhí)法有權(quán)威；異地執(zhí)法，保證公正、到位；督查督辦模式創(chuàng)新；督查組的工作態(tài)度嚴謹、認真——這些特點讓督查質(zhì)量一直保持高水準。強化督查幾個月，僅清理整頓涉大氣污染“散亂污”企業(yè)就達到6.2萬家，有人認為，這去除了區(qū)域最大的“毒瘤”。

督查伊始，28個城市企業(yè)違法的普遍程度令人瞠目。以去年4月27日完成的第一輪次督查為例，28個督查組現(xiàn)場檢查企業(yè)(單位)5713家，發(fā)現(xiàn)存在環(huán)境問題的3832家，約占檢查總數(shù)的67%。在隨后的通報中，被督查到的問題企業(yè)比例有時甚至接近80%。

幾個月后，強化督查組每天“抓”到的問題已經(jīng)降到100個左右。督查走到后半段，連督查組成員都直呼：“再找到新問題，真的不容易！”從“一抓一個準”到“找問題越來越難”，變化來自強化督查本身的威懾，也來自完善的工作機制。

第二十一輪太原督查組成員樊斌介紹，環(huán)保部提出環(huán)保督查“五步法”，包括督查、交辦、巡查、約談、專項督察一整套工作流程。強化督查組發(fā)現(xiàn)問題后上報環(huán)保部，環(huán)保部及時下達限期督辦函，隨后環(huán)保部巡查組跟進，對強化督查發(fā)現(xiàn)的問題及整改情況逐一核實，對整改不到位甚至弄虛作假的給予嚴厲處罰。

去年8月7日，環(huán)保部約談天津市東麗區(qū)，河北省邯鄲市、保定清苑區(qū)，以及河南省新鄉(xiāng)牧野區(qū)政府主要負責人，正是因為四地對強化督查發(fā)現(xiàn)的問題整改銷號率偏低。針對整改“慢作為”，環(huán)保部之后又打出重拳，對限期督辦地實施量化問責。

“以前，如果違法被當?shù)丨h(huán)保部門查處，可能就一小部分人知道，而現(xiàn)在如果被督查組抓到，直報環(huán)保部，然后反饋給市長以及各級政府領(lǐng)導，環(huán)保部還要公告全國。一旦違法，說實話，后果我們自己都被嚇到?！币晃辉狭硕睫k通知的企業(yè)負責人，至今“心有余悸”。

“收到環(huán)保部督辦函后，我們分解任務(wù)，實施清單制管理，下發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)并在網(wǎng)上公示，誰的問題誰負責整改。企業(yè)完成整改，符合環(huán)保要求，才能逐個銷號?！碧协h(huán)保局副局長王安才說，目前，太原被督辦的1274個問題全部已經(jīng)整改。

2017年8月19日，在河北冀春化工有限公司，滄州督查組隊員在查看企業(yè)數(shù)據(jù)記錄。新華社記者 才 揚攝

2017年8月19日，在河北冀春化工有限公司，滄州督查組隊員在查看企業(yè)數(shù)據(jù)記錄。新華社記者 才 揚攝

說起強化督查對地方環(huán)保工作的作用，安陽市政府副秘書長、市環(huán)保局局長郭虎江表示：“強化督查時間長、強度高，提升了相關(guān)城市對環(huán)保工作的認識。各級黨委、政府領(lǐng)導的重視，讓督查帶來的壓力層層傳導到位，有效推動工作?！?/p>

強化督查對“2+26”城市空氣質(zhì)量改善究竟起到多大作用？數(shù)據(jù)最有說服力。2017年10—12月，這些城市PM2.5平均濃度為71微克/立方米，同比下降34.3%。北京更是以PM2.5平均濃度49微克/立方米，創(chuàng)造了有監(jiān)測數(shù)據(jù)以來秋冬空氣質(zhì)量的最佳紀錄。即便是區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量最差的河北邯鄲市，改善幅度也超過26%。

“單拿應(yīng)急來說，也能看到顯著變化?！碧餅橛抡f，2017年以前，“2+26”城市納入重污染天氣應(yīng)急預案中9000多家企業(yè)，能夠依照預案執(zhí)行的只有一半，通過持續(xù)督查檢查，如今啟動重污染天氣應(yīng)急預案時，企業(yè)限產(chǎn)、停產(chǎn)的執(zhí)行率已上升到99%。

非常手段非常必要，但仍需著眼長遠，激發(fā)環(huán)保內(nèi)生動力

異地調(diào)配、千里馳援，這話用在強化督查組的配備上，一點不假。第二十輪督查滄州的人員來自福建，督查德州的來自遼寧；第二十一輪督查太原的來自浙江麗水，督查安陽的來自內(nèi)蒙古。各地執(zhí)法力量本身有限，有些同志多次被抽調(diào)到督查組，在督查過程中，由于工作強度大、不適應(yīng)當?shù)靥鞖?，隊員帶病工作的現(xiàn)象十分常見。

強化督查背后，是全國環(huán)境監(jiān)察人員的努力和付出，是巨大的人力物力投入，成本高昂。

到今年采暖季結(jié)束，此次強化督查將告一段落。綜合施治、強化執(zhí)法，“2+26”城市藍天增多有目共睹。然而，大規(guī)模的督查如果不能繼續(xù)，污染會不會出現(xiàn)反彈，未來這些城市的藍天保衛(wèi)戰(zhàn)誰來護航？

對此，太原市環(huán)境監(jiān)察支隊支隊長李吉生認為，強化督查建立的一整套監(jiān)管督查、反饋和追責體系，在實際工作中發(fā)揮了有效作用，即便督查組離開，地方也會繼續(xù)效法、堅持下去?！斑@種監(jiān)管模式像給地方做了個全面CT，我們看到了今后工作的方向。今后的督查可以階段性、‘點穴式’地開展，繼續(xù)促進環(huán)保工作?！?/p>

“強化督查是非常時期針對非常地區(qū)用的非常手段，取得了非常好的效果，可謂立竿見影，對污染企業(yè)的威懾作用巨大。這對藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的攻堅有很大的助推作用?！眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍表示，毋庸諱言，我們的發(fā)展具有一定路徑依賴和鎖定效應(yīng)，面臨很多歷史積累的環(huán)境問題，非常措施是很有必要的。

李佐軍認為，環(huán)境保護通常分為行政、法制、市場和思想道德四類手段。長期來看，治理手段、結(jié)構(gòu)還需要更加優(yōu)化，還需要探索綜合效益更高的政策措施，激發(fā)地方環(huán)保的內(nèi)生動力。

“企業(yè)是治污主體，如果企業(yè)能夠有自己的環(huán)保追求，即便付出更多成本也愿意做到環(huán)保最佳，當然這是理想狀態(tài)?！崩钭糗娬f，當前很多企業(yè)面對的首先是生存壓力，這就需要把市場化手段與法制、行政手段相結(jié)合，達到更好的環(huán)境管理效果。

中國人民大學經(jīng)濟學院教授石敏俊認為，在“2+26”城市這樣的污染突出地區(qū)實施強化督查，雖然成本巨大，但對環(huán)境問題的解決有著明顯作用。這個過程中，有企業(yè)抱怨督查對生產(chǎn)經(jīng)營有影響，其實，這是很多企業(yè)在還原來的環(huán)境欠賬。

“環(huán)保需要組合拳?！笔艨≌f，“我很贊同環(huán)保部最近在‘2+26’城市實施特別排放限值的做法，以標準引導企業(yè)，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，這同樣是在為藍天保駕護航?！?/p>

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“2+26”城市有哪些

“2+26”城市是指京津冀大氣污染傳輸通道城市，主要是根據(jù)氣象條件和近年來的污染情況而確定，包括北京市，天津市，河北省石家莊、唐山、保定、廊坊、滄州、衡水、邯鄲、邢臺8市，山東省濟南、淄博、聊城、德州、濱州、濟寧、菏澤7市，河南省鄭州、新鄉(xiāng)、鶴壁、安陽、焦作、濮陽、開封7市，山西省太原、陽泉、長治、晉城4市。

環(huán)保部對這些城市空氣質(zhì)量改善情況按月排名，按季度考核，北京、天津、廊坊、保定市以區(qū)縣為單位參與排名，作為對領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。

本報記者 孫秀艷 劉 毅 寇江澤 趙貝佳

(本報記者 寇江澤整理)