今年全國兩會的重頭戲之一，是機構改革方案的出臺。

兩會前召開的中共十九屆三中全會，就釋放出明確的信號：全會通過了一份涉及黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地，中央和地方各層級機構的改革方案。國務院機構的改革只是其中的一部分。

當時就有分析預測，這將是近40年來歷次機構改革中最有遠見和魄力的方案。從已經審議通過的《國務院機構改革方案》看，此次機構改革涉及范圍之廣、調整程度之深，仍超出了外界的預期。

不少受訪者表示，這次國務院機構改革與之前幾次改革相比，顯示出了很大的不同，不是一味地精簡機構、壓縮人員，而是著力增強政府在國家崛起過程中，應對經濟、社會管理、公共服務、環保等方面新挑戰的能力，彰顯了中國當前改革的新思路。

根據《國務院機構改革方案》，改革后國務院組成部門調整為26個，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。

與此同時，國家機構和全國政協在這次兩會上完成了換屆交替，產生了新一屆領導人。

在中國由速度發展轉向質量發展，國際局勢也在發生深刻變化的背景下，這一輪力度空前的機構改革，將為中國接下來的發展帶來新的、可持續的動力。

機構調整：改革思路升級

分析認為，此次機構改革打破傳統大部制“行業管理”模式，轉向構建更加簡明高效的“功能管理”，顯示中國高層的改革思路已經升級，就是通過推進國家治理體系和治理能力現代化，實現有效治理國家和社會的目標

中國新聞周刊記者/蔡如鵬

歷次政府機構改革都是當年兩會的重頭戲，今年尤為如此。

會前召開的中共十九屆三中全會，就釋放出明確的信號：全會通過了一份涉及黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地，中央和地方各層級機構的改革方案。國務院機構的改革只是其中的一部分。

當時就有分析預測，這將是近40年來歷次機構改革中最有遠見和魄力的方案。盡管目前完整的方案還沒有全部公開，但僅從已經審議通過的《國務院機構改革方案》(簡稱《方案》)看，此次機構改革涉及范圍之廣、調整程度之深，仍超出了外界的預期。

不少受訪者表示，這次國務院機構改革與之前幾次改革相比，顯示出了很大的不同，不是一味地精簡機構、壓縮人員，而是著力增強政府在國家崛起過程中，應對經濟、社會管理、公共服務、環保等方面新挑戰的能力，彰顯了中國當前改革的新思路。

從“行業管理”到“功能管理”

在這輪機構改革中，自然資源部、生態環境部、應急管理部、市場監督管理總局等一批新機構亮相，將原來分散在多個部門的相近職能有機整合，形成了大資源、大生態、大應急、大市場的管理新體制。

根據《方案》，改革后國務院組成部門調整為26個，國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個。

全國政協委員、中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在兩會期間表示，中共十八屆三中全會之后，中央推進了很多領域的改革，但隨著改革的深入，發現阻力多來自現行不合理的機構設置。機構重疊、職責交叉、權責不一致。既有越位的問題，又有缺位的問題。

這次改革新組建了市場監督管理總局，除了國家安監總局總體歸入，還整合了國務院辦公廳的應急管理職能，以及民政、水利、農業等多個部門的相關職責。此外，國家防總、減災委、抗震指揮部、森林防火指揮部、公安消防的職能也都被劃入。中國地震局也改由應急管理部管理。

此前中國各類災害的應急處置，分散在不同的政府部門。比如，礦難及重大化學品爆燃、海上原油泄漏等事故，由國家安監總局、國家煤礦監察局等負責；地震應急救援由中國地震局負責；泥石流、山體滑坡等地質災害防治則屬國土部的職責范疇；防治水災、旱災由水利部承擔；而救災物資則由民政部負責儲備發放。

這種多頭管理協調難度大、效率低。為了協調各方力量，不得不在國家層面設立眾多議事協調機構進行協調，比如防汛抗旱總指揮部、減災委員會、抗震救災指揮部、森林防火指揮部等。而具體工作又存在重疊交叉，比如礦難、地震、泥石流、洪災等救援，除了專業技術人員，大多都需要消防、武警參與。

同時，多頭管理也造成了大量的重復建設和浪費，每個部門都有各自系統的救援物資、技術、設備和救援力量。比如在火災處置方面，承擔森林火災救援的武警森林部隊，屬于武警序列，消防系統則屬于公安現役部隊。

按照《方案》，新組建的應急管理部，將統一負責各類重大事故災害的處置、預警、防治機制建設。這對于實現高效運作，維護公眾生命財產安全和社會穩定，意義不言而喻。

對此，中國應急管理學會副會長龔維斌認為，成立應急管理部實現了常態管理和應急管理相結合，相關職能整合后，會更加專業、高效，力量配置也會更加合理。

和應急管理部一樣，新組建的自然資源部、生態環境部、市場監督管理總局，都整合了原來分散在多個部門的相近職能。

“本次機構改革力度堪稱大刀闊斧。”國家行政學院教授汪玉凱在接受《中國新聞周刊》采訪時認為，高層通過大幅調整重組，就是希望從根本上解決政府機構重疊、職能交叉，公共管理“九龍治水”“政出多門”等問題。

中共中央政治局委員、中央財經領導小組辦公室主任劉鶴3月13日在《人民日報》發表文章指出，這輪機構的一個鮮明特征，就是設計體現了科學性。

他說，這種科學性就是堅持“一類事項原則上由一個部門統籌，一件事情原則上由一個部門負責，加強相關機構配合聯動，避免政出多門、責任不明、推諉扯皮”，“減少機構數量，簡化中間層次，推行扁平化管理，形成自上而下的高效率組織體系”，“減少多頭管理，減少職責分散交叉”，保證機構協同聯動、高效運行。

但這次機構整合與前幾輪改革中的“大部制改革”又不完全一樣。清華大學公共管理學院院長薛瀾對《中國新聞周刊》說，這次改革一個很重要的原則是，以推進國家治理體系和治理能力現代化為導向，而不是單純的精簡機構。

改革開放至今，中國政府已進行了7次較大規模的機構改革。這7輪改革的重點基本都是精簡和壓縮政府機構和人員，轉變政府職能，所以也被稱為“大部制改革”。在這幾輪改革中，國務院部委的數量從上世紀70年代末的100個精簡到此次改革前的25個。

這25個部委的設置，其核心是“行業管理”，即將同屬于一個行業的所有職責歸集到同一部門。比如，2008年新設立的交通運輸部，合并了原交通部、國家民用航空局、國家郵政局等部門，2003年新組建的商務部，由國家經貿委、對外貿易經濟合作部合并而來。

但此次的機構改革，一個突出的特征是“功能管理”，打破了行業分割管理的局面。比如，新組建的應急管理部不僅合并了原來分散在各部門的救災防災職責，還整合了國務院辦公廳的應急管理職責。

“這表明應急管理部不僅是一個執行機構，它同時還是一個協調機構。”薛瀾說，這樣安排使得它在處置應急事務方面具有更大的權力，提升了政府在面對重大事故、災難時的應對能力。

此外，將國家發改委的組織編制主體功能區規劃職責、住建部的城鄉規劃管理職責劃歸新組建的自然資源部，將國土部的監督防止地下水污染職責，水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責劃歸新組建的生態環境部，也體現了從“行業管理”到“功能管理”的轉變。

3月14日，中共中央政治局委員、中央書記處書記、中紀委副書記楊曉渡在《人民日報》上發表了題為《構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系》的署名文章。

文章說：深化黨和國家機構改革直接關系到國家治理體系的完善和治理能力的提升，只有與時俱進改革機構設置，優化職能配置，才能廣泛調動各方面積極性、主動性、創造性，提高黨和國家治理效能。

分析認為，此次機構改革打破傳統大部制“行業管理”模式，轉向構建更加簡明高效的“功能管理”，顯示中國高層的改革思路已經升級，就是通過推進國家治理體系和治理能力現代化，實現有效治理國家和社會的目標。

從著眼國內事務到放眼世界

這些年，隨著國力的提升和國際貿易的增加，中國開始越來越積極地參與國際事務。這一變化也體現在了此次國務院機構改革之中。

此前幾輪機構改革，主要都是針對國內事務的變化所做出的調整。如今，已經深度融入國際社會的中國，開始放眼世界，并通過自身的變化，來應對外部環境的變化。國家國際發展合作署、國家移民管理局兩個全新機構的組建，讓外界看到中國正在全方位以“大國”標準審視自己。

全國政協委員、中央政策研究室副主任張季在“兩會”期間表示，他對這次機構改革方案有兩方面非常欣賞，一個是機構的職能更加科學化了，職能分工更清晰，有助于解決以前機構中存在的職能交叉問題；第二就是新設的機構領域更寬廣了，“比如新增了國家國際發展合作署、國家移民管理局等等，我們行政管理的范圍更廣了，服務的觸角更深了”。

首次設立的國家國際發展合作署，整合了商務部對外援助有關職責和外交部對外援助協調工作。國務委員王勇在向全國人大作說明時介紹，設立這個機構是為了發揮對外援助作為大國外交的重要手段作用，更好地服務國家外交總體布局和“一帶一路”倡議。

有數據顯示，如今中國已是世界上第二大捐助國，并正逐步逼近第一大捐助國美國。從2000年到2014年，中國向發展中國家提供的對外援助是3544億美元，相比之下，美國提供了3940億美元。

但此前中國援外格局的碎片化，不僅無法提高援助資金的使用效率，而且使得中國難以獲得更大的話語權。

分析認為，作為中國領導層提出的“大國外交”的重要手段，國家國際發展合作署的成立，將有利于推動形成政府、企業和社會組織“三位一體”的立體援外模式，并在客觀上有助于將中國經驗推廣到世界各地。

相對于國家國際發展合作署，國家移民管理局的成立將使中國更好地與國際接軌。在現代化的治理體系中，移民管理局是發達國家的“標配”機構。

“中國國家綜合實力不斷提升，國際人才競爭加劇，我們需要創造更良好的對外開放軟環境。” 全球化智庫理事長王輝耀說，建立移民管理局釋放了中國對全球開放包容發展的明確信號。

據匯豐2017年《移居國外工作者全球報告》顯示，中國作為世界經濟強國，目前處于匯豐全球職業發展排行的世界第二。

外籍人士對中國內地就業前景的估計，遠高于對全球和東亞地區整體的估計，在27500名外籍受訪者中，認為中國內地提供了強有力就業前景的人高達70%，而全球和東亞地區分別為54%和48%。

王輝耀認為，移民管理局的建立，將使中國與國際移民組織在機構設置和運作中更好對接，并在聯合國框架內，以負責任的大國身份廣泛參與到移民領域全球治理的決策和行動中，提升中國在該領域的國際話語權，更好服務于全球化，加強全球治理。

此外，新組建的文化和旅游部，也被認為將有助于提高中國的軟實力。這個新機構整合了現有的文化部和國家旅游局的職責。王勇說，此舉的目的就是為了“增強和彰顯文化自信”，“提高國家文化軟實力和中華文化影響力”，“加強對外文化交流，推動中華文化走出去”。

從三大攻堅戰到“兩個一百年”目標

此次國務院機構改革帶有很強的目標導向。劉鶴在前述文章中明確表示，深化黨和國家機構改革，是為決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力制度保障。

去年召開的中共十九大，對中國未來的發展路徑做了具體規劃，即到2020年，全面建成小康社會；到2035年，基本實現社會主義現代化；到本世紀中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

“目前我國機構設置和職能配置還不適應實現‘兩個一百年’奮斗目標的要求。”劉鶴說，實現第一個百年奮斗目標，黨和國家機構職能必須為解決突出矛盾，打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰提供保障；同時，實現第二個百年奮斗目標，又必須注重解決事關長遠的體制機制問題。

防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治，同時也是當前中國政府面臨的三大攻堅戰，《方案》中很多機構的調整都與之相關。不難看出，這輪機構改革也是在與“兩個一百年”目標“對標”。

銀監會與保監會的合并，是這次最受外界關注的機構改革之一，中原銀行首席經濟學家王軍對《中國新聞周刊》說，此舉正是為了防范日益加大的金融風險。

據國際貨幣基金組織統計，中國金融體系已經成為世界上規模最大的金融體系之一，金融資產接近國內生產總值的470%。但隨著規模和復雜性的迅速增長，中國金融體系的監管難度也變得越來越大。

其中最大的隱患是，中國的保險公司和銀行，以跨行業形式創立復雜的金融商品，進行不透明的資金募集，造成企業背負巨額債務，對金融系統構成了潛在的系統性風險。而造成這種隱患的原因，正是一些保險產品處于保險業與銀行業之間的夾縫中，不受任何機構的監管。

有數據顯示，險資舉牌潮高發的2015年至2016年期間，上市公司的273條舉牌公告中，有68個舉牌方為保險機構，占比1/3，耗資超過1700億元。

去年4月，原保監會主席項俊波的落馬，已透出了中國政府尋求改革的信號。分析認為，此次銀監會與保監會的合并，進一步表明中國將加大力度打擊高風險借貸行為，防范金融風險的決心。

有分析認為，這次改革后，中國金融監管邁向“雙峰模式”，即央行主攻審慎監管，新組建的銀行保險監督管理委員會負責行為監管。

王軍表示，原本屬于銀監會和保監會的立法和審慎規則制定職能，在這次機構調整中轉移到央行，強化了央行的宏觀審慎監管職能。

他分析，未來央行將在金融監管中扮演更超然的角色，而具體的行為監管，包括負責微觀審慎監管、市場監督、投資者保護等將由銀行保險監督管理委員會承擔。

十八大后，中共將生態文明建設提高至新的高度，與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設一起，統稱為“五位一體”總體布局。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副研究員牛雄在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，此次自然資源部、生態環境部的組建，真正凸顯了生態文明納入“五位一體”總體布局后的戰略地位。

對這兩個部門的設立，全國政協委員、中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在“兩會”期間也表示，“突出了生態文明建設，適應了我們下一步加強生態文明建設的需要。”

根據《方案》，自然資源部將統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責；生態環境部將統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責。

公眾與環境研究中心主任馬軍對《中國新聞周刊》說，這三個“統一行使”對于落實生態文明建設，意義巨大。他認為，未來自然資源部、生態環境部將成為拉動“美麗中國”建設的兩駕馬車。

此外，農業農村部的組建也被認為是推進鄉村振興戰略，夯實脫貧攻堅基礎的重要舉措。尤其值得關注的是，農業農村部在接手國家發改委、財政部、國土資源部、水利部的有關農業投資項目管理職責后，對企業投資農業是重大利好，有助于貧困地區的精準脫貧。

從政府機構改革到統籌黨政軍群

此次政府機構重組方案雖然規模龐大，但只是黨和國家機構改革的一個組成部分。

劉鶴在前述文章中說，這次機構改革一個鮮明特征是改革范圍的全面性。他說，與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體制不同，這次機構改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地，中央和地方各層級機構。

劉鶴表示，這次機構改革要完善黨政機構布局，深化人大、政協和司法機構改革，深化群團組織改革，推進社會組織改革，加快推進事業單位改革，深化跨軍地改革。同時，合理設置地方機構，確保集中統一領導，賦予省級及以下機構更多自主權。

國家行政學院教授汪玉凱在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，從更為宏觀的層面上說，這輪機構改革覆蓋黨政軍群，是一次全方位的系統性改革，突破了過去就政府機構和行政體制層面討論問題、推動改革的邏輯。

雖然有關黨的機構改革方案尚未公布，但國務院機構改革中有關組建退役軍人事務部的方案，仍體現出這種統籌推進黨政軍群機構改革的思路。

退役軍人事務部不僅接手了此前民政部、人社部安置退役軍人的職責，而且還整合了中央軍委政治工作部和后勤保障部的相關職責，實現了“跨軍地”的改革，充分顯示出高層推動改革的決心和魄力。

對于這次中共統籌黨政軍群機構改革，新加坡國立大學東亞所所長鄭永年分析認為，因為“中國是由共產黨主導的社會，一個以黨領政的體制，如果光是政府改革，黨不改，永遠改不好”，而之前由于黨政分開，“多次精簡機構，考慮的僅是政府機構，并沒有涉及黨的機構”。

自十八屆三中全會后，為推動中央大政方針和戰略思想的決策和落實提供重要保障，相繼組建了中央深改小組、中央國家安全委員會、中央網信小組、中央軍民融合發展委員會等機構及其辦事機構。十九大又首次提出成立中央全面依法治國領導小組。

政府方面，去年中央金融工作會議后，國務院金融穩定發展委員會成立，負責規劃金融業改革發展，統籌監管，防范和處置金融風險。

這一系列的機構安排，外界認為，都是在對現有機構無法適應新任務所做出的調整。

“目前，我國一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出。”劉鶴在前述文章中表示，“要從根本上解決發展中的許多深層次矛盾和問題，鞏固和發展已取得的改革成果，必須將改革深入到機構層面。”

中國人民大學公共政策研究院執行院長、中國政府制度創新研究中心主任毛壽龍在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，作為執政黨，中共的領導主要通過政府的行政力量來體現。“但這些年，隨著政府職能的轉變，尤其是政社分開、政企分開，在一些領域，黨的領導出現了弱化。”

他認為，在中國的政治體制下，要推進國家治理體系和治理能力現代化，勢必要統籌黨和國家機構改革，僅改革政府機構既不“全面”，也難以真正“深化”。

(《中國新聞周刊》2018年第11期)