【編者按】

4月1日，清華大學中國新型城鎮化研究院舉辦了一場題為“兩會之后，人的城鎮化新走向”的學術論壇。論壇上，劉守英在其演講中談到在制定相關公共政策時，我們必須要以重塑城鄉關系為基礎來討論社會的城鎮化問題。

“過去的農一代是離土出村，老了之后再回村，而現在農二代是就業在城市，孩子初中以下的教育在自己工作的城市完成，高中階段的教育轉移到老家當地的縣城，由家庭一方成員陪讀完成。他們在縣城購房一方面是為了保證孩子的教育質量，另一方面事實是選擇他們將來的歸宿。因此，農二代整體未來的基本流向不是回到村里，而是回到老家當地的縣城。”劉守英認為，農二代相較于過去的農一代，已經發生了很大變化。這種變化會對中國未來城市化的整體格局產生非常重要的影響。

以下內容整理自劉守英當日的發言內容：

中國人民大學經濟學院教授劉守英 視覺中國 資料圖

我要講的主題是“農民的代際革命和城鄉關系重塑”。我剛從日本回來，跟日本相比，我們的城鄉關系“從頭上就是倒著的”。我們搞城市化的目的是把鄉村的人和要素弄到城市去，城市發展了，農村就逐漸被消滅了。而日本的城市化是將一些東西向農村引導，兩個國家整體制度結構不一樣。今天，我想首先談一下中國城鄉關系的歷史演變，然后來談一下城鎮化的主體，農二代和農一帶相比發生了哪些變化，最后我想回應一下公共政策方面的問題。

我把城鄉關系的演變分為以下幾個時期：

一、 關閉城門與綁民于土：國家工業化時期的城市與農民

1949至1950年中期，公民的自由遷徙權受法律保障，一五時期進入城市的農民達1500萬人。但當時城市沒有做好準備迎接進來的人，從1953年開始，一方面限制和禁止農民進城，另一方面城市的單位開始不接納農民。我們普遍認為1958年的戶籍制度不讓農民進城是不對的，但事實上從1953年就已經在不斷地堵人。一方面在堵人，而另一方面用集體化、人民公社、統購統銷等一整套制度把農民綁在土地上，讓他們在集體的土地上為工業化提供低價的糧食。

1953年，中國城市化率只有13.26%，到1978年時，城市化率仍然僅17.9%，只增長了4.6個百分點，這個數字還未刨除從農村機械遷入城鎮的人口。

二、 城門未開與鄉土筑城：鄉村工業化的農民與城市

大城城門未開的情況下，農民實際上是在鄉土筑城，這就是鄉村工業化階段的農民自主城鎮化。回顧整個歷史，1978年到1998年這段時間，是城鄉關系的黃金時期。城鄉收入差距開始縮小，鄉村經濟活動非常活躍，農村制度改革欣欣向榮，產業高度發展。那時候，鄉鎮企業異軍突起，農民從土地“突圍”，開辟農業之外謀生的空間。

這期間的一系列制度是鼓勵農民參與工業化和城市化的。一是允許農民務工經商，二是對農民自主建小城鎮持默許態度；三是在戶籍制度上為小城鎮開出一個小口子，農民自理口糧到集鎮落戶；四是對集體土地提出的“三個允許”：允許農民利用集體土地搞鄉鎮企業，建城市，搞非農產業。這套制度實行后，我們城門外的工業化很順利，但城鎮化不順暢。因為自理口糧的小城鎮化本身是違背城市化規律的。農民還是農民，農業還是農業。

三、 “撞城”入城與城市過客：高速城市化下的農民與城市

在高速城市化的背景下，農民開始“撞城”入城，但他們仍然是城市的過客。從1994年開始，啟動了由政府主導的城市化。那個時期有幾項重要的制度安排：從1994年的分稅制，1998年的土地管理法，1998年的住房制度改革，到開啟以土地謀發展模式，城市化開始高速推進。那段時間，整體工業化布局出現了重大變化：內地工業化開始衰敗，但沿海城市化和工業化加速,中西部的農民開始跨區域流動。重要標志是農民開始出村、入城，但他們是撞到城市里去的，整個制度并沒有實質上的改動。另外一方面，大量的人口進入城市和沿海地區，當時整個中國實際上在進行著兩個軌道的城市化，一個是政府主導的城市化，一個是農民自發的城市化，也就是城中村的集體土地開始非正規的城市化。

這個階段，農民進了城，但缺乏城市權利。20%以上的農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校，不少在城市接受過完整義務教育的農民工子女，無法參加中考和高考；農民工參加職工基本醫療、城鎮職工基本養老保險、失業保險的比率很低，在住房保障方面，城市保障性住房基本不對農民工開放，農村“三留守”問題尤其突出。另外就是戶籍人口城市化和常住人口城市化的差距開始越來越大。回顧整個城鄉關系的歷史，就是一句話：我們整個高速城市化、工業化既沒有指著農民進城、也沒有指著給農民進入城市的基本權利。

我們需要思考，現在面臨真正的問題在哪。有些人的提法是，讓農民再回到鄉村。但是讓他回去，真的是一個好辦法嗎？我理解的是，現在對整個城鄉關系產生重大革命性影響的是代際變了。

農一代（40、50、60、70年代出生的人）的基本特征是離土、出村、回村、返農，大趨勢是從中西部地區往東部沿海地區遷移，他們參與了城市化的進程，但最后又返回農村搞農業了。農二代（80年代后出生的人）是現在整個遷移的主體，他們的經濟社會特征已經基本上完成了城市化。

這里有幾個重要的指標：農二代跨省遷移的比例增加；在城市打工的時間跟農一代相比，已經成為常態，基本不再返回農村；再就是舉家遷移，這是一個非常重要的指標，農一代把孩子留在家里，而農二代是把孩子帶在身邊讀到初中，再派一個人回縣城陪孩子完成高中教育；農二代的工作也不像農一代那么艱苦，工作時長開始降低，他們追求工作和閑暇的平衡；農二代的受教育程度有提高，而且教育程度越高的人越愿意離開農村。

現在有一種說法是，農二代已經開始回流，但我們的數據顯示農民回流是回到當地縣城以上級別的地區，他們并不回村，農二代務農的時間已經非常少了。因此，我覺得鄉村振興指望年輕人回去種地是錯誤的。農二代在城市的就業也正趨向于正規化，在建筑業務工的人群在減少，而去制造業和服務業謀生的比例在上升。還有一點表現在他們的消費行為，80后30%的錢會匯回去，意味著他們掙錢以后主要還是在城市里消費或是用于繳納社保等支出。

但現在的問題是農二代雖然生活和經濟方式城市化，但他們自我感知在社會中的融入度很低，他們仍不被城市接納。這里我發現了一個有意思的現象是，現在的農二代與鄉村疏離，這些人回鄉時并不住在村里，他們會選擇預定縣城的賓館，開車回村轉一圈就離開了。現在，整個鄉村的基本秩序也發生了很大變化，原來長幼有序，但現在基本上服從金錢規則，誰錢多在村里說話的權力就大。另外還有一個很重要的指標是住房，我們在調研地發現，整個農二代群體近一半以上的人在縣城買房。

過去的農一代是離土出村，老了之后再回村，而現在農二代是就業在城市，孩子初中以下的教育在自己工作的城市完成，高中階段的教育轉移到老家當地的縣城，由家庭一方成員陪讀完成。他們在縣城購房一方面是為了保證孩子的教育質量，另一方面事實是選擇他們將來的歸宿。因此，農二代整體未來的基本流向不是回到村里，而是回到老家當地的縣城。這會對我們未來城市化的整體格局產生非常重要的影響，所以我們的公共政策必須要以重塑城鄉關系為基礎，來討論我們整個社會的城鎮化問題。

最后，我想回應一下公共政策方面的問題。第一，要在基本認識層面做思維的糾偏。不要指望農二代再回到村莊，也不應該把農二代再當作城市的局外人。我認為，中國社會未來要面臨的基本問題就是怎么解決好農二代的問題。農二代問題不解決好，這些問題導致的后果就會顯現在農三代。

第二，制定開放農民城市權利相關的公共政策。在城鄉中國階段，農民的城市權利是關系中國轉型和建立現代國家的重大權利安排。能否妥善解決好農民的入城平權問題，關系著中國現代化的進程和國家的前途命運。必須從國家戰略高度改變將農民工視為城市“過客”的政策慣性，推動城市權利向農民的開放，以包容、公平促進城農民融入城市社會。

第一個方面在于充分保障農民土地權利。其一，任何主體不得以任何理由和任何美好的故事將已經到農民手中的土地權利削弱甚至剝奪；其二是賦予農民農地和宅基地更完整、更穩定的財產權；其三，要推進承包經營權和宅基地的轉讓權改革，四是打破城鄉二元分割的土地制度，農業功能多樣化、鄉村的經濟活動多樣化，城鄉的格局已經從原來單向的城市化轉向城鄉互動，因此打破二元分割的土地制度對進入這樣一種新格局來講是非常重要的；

第二個方面是應切實保障農二代在城市的居住權，將符合條件的常住人口納入供方保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍，允許城鄉范圍內農民存量集體建設用地建設集體租賃房屋出租，讓城鄉結合部農民可以長期分享土地增值。我認為核心是開放農民集體對土地的租賃權，和外來人口對集體住房的租賃權。

第三個方面是要落實農三代教育權，實現公辦學校全部向隨遷子女開放，放寬隨遷子女在流入地參加高考限制，這件事解決不好可能是未來產生社會仇視的根源。第四制定實現農民城市權利的成本分擔機制，我的個人建議是全國建立基本的公共服務保障包，對所有的農民工一視同仁，其他城市要搶人是疊加附加的公共服務，兩邊應該同時進行。