外軍透視

韓國能在2023年收回戰時作戰指揮權嗎

據韓國《朝鮮日報》報道，韓國國防部長宋永武5月11日在首爾龍山國防會議中心出席國防預算討論會期間表示，韓國擬于2023年從美國手中收回戰時作戰指揮權。

這是自李明博和樸槿惠政府兩度推遲戰時作戰指揮權移交時間以來，韓國第三次明確提出收回戰時作戰指揮權的時間表。此次韓國若能如愿，無疑將產生深遠的影響。

時局的新變化

韓國是世界上唯一將戰時作戰指揮權交給其他國家掌握的國家。戰時作戰指揮權控制在美軍手中，始作俑者其實是韓國自己，而此后多次推遲戰時作戰指揮權的移交，也主要是韓國出于自身安全的盤算造成的。如今明確提出2023年前收回戰時作戰指揮權，主要是時局出現了一些新變化。

今年以來，朝鮮半島形勢發生了重大轉折。隨著朝鮮領導人金正恩2018年新年賀詞釋放合作善意，朝韓關系顯著升溫，朝鮮半島局勢由緊張對峙迅速轉變為年初的北南和解與合作態勢。朝韓雙方不僅在板門店舉行數次副部長級會談，平昌冬奧會上也熱情互動，盡顯“北南一家親”。

4月27日，朝韓首腦在板門店舉行會晤，表示在年內簽署和平條約。朝美兩國也商定，就“實現半島無核化、使兩國關系正常化”的方案，于6月12日在新加坡舉行首次朝美首腦會晤。朝鮮已公開表示，將在5月底炸毀位于豐溪里的核試驗場。

周邊安全環境的轉好，使得韓國將收回戰時作戰指揮權提上日程成為可能。更進一步講，朝鮮一直忌憚的是美國在朝鮮半島的軍事存在，韓國此舉在某種程度上也是對朝鮮做出的一種柔性政治姿態，有利于當前的朝韓與朝美對話。

韓國針對朝鮮構建的“韓國型三軸作戰體系”也取得積極進展。長期以來，韓國面對朝鮮的核導威脅，主要依靠美國提供的核保護傘、延伸威懾以及各種導彈早期預警系統。為此，韓國提出在2023年前建成“韓國型三軸作戰體系”，并以此作為收回戰時作戰指揮權的先決條件。

“韓國型三軸作戰體系”的核心——“殺傷鏈”系統由射程超過500公里的遠程空地導彈、多用途偵察預警衛星和長航時無人戰略偵察機組成。2016年12月，韓國從歐洲“金牛座”系統公司引進的“金牛座”KEPD 350K遠程空地導彈裝備韓空軍第11戰斗飛行團。以韓空軍3個中隊共40架F-15K戰斗機每架掛載兩枚“金牛座”導彈計算，韓軍理論上具備了在500公里外一次性攻擊80個目標的精確打擊能力，彌補了韓軍中遠程攻擊能力的不足。

今年4月19日，美國總統特朗普簽署國家安全總統備忘錄，大幅放寬對盟友的常規武器出口與轉讓限制。韓國很可能因此成為直接受益者，在獲得具有高清偵察能力的“全球鷹”長航時無人偵察機、AGM-158防區外打擊武器以及中遠程彈道導彈等方面獲得技術支持。如果加上去年7月美國取消對韓國彈道導彈彈頭的重量限制的利好條件，這一切將助力韓軍完善“殺傷鏈”系統，按期完成構建“韓國型三軸作戰體系”。

與此同時，韓國國內的政治與民意也在發生變化。收回戰時作戰指揮權在韓國國內有著廣泛的民意基礎。現任總統文在寅在競選期間就承諾如果當選，將在任期內收回戰時指揮權。韓國軍方此前也有提議稱，力爭在2025年至2026年收回這一權限。

如不回應選民關切，將影響到文在寅的執政根基。所以文在寅一上任，就向國政企劃咨詢委員會提交報告，并隨之設立“國防改革特別委員會”討論收回戰時作戰指揮權的具體方案。如今，朝鮮半島局勢回暖，文在寅提出收回戰時作戰指揮權的具體時間也是順理成章的事情。

另外，韓國第七屆地方議員和地方政府各級領導選舉將于6月13日舉行，本屆選舉被視為選民評價文在寅政府的“晴雨表”，預計韓國政壇將展開激烈的議席保衛戰。此時提出收回戰時作戰指揮權，也是為了吸引選民的注意力，以提高民眾的支持率。

總而言之，韓美戰時作戰指揮權移交取決于韓國自身的軍力建設，與文在寅政府當前正在醞釀的“國防改革2.0”計劃息息相關。正如宋永武所言，如果能在2023年完成新一輪國防改革，韓國將從美國手中收回戰時作戰指揮權。

美韓同盟關系的再調整

宋永武把戰時作戰指揮權的移交與“國防改革2.0”計劃如期完成直接掛鉤，本質上是一個偽命題，或者說是一個借口。因為無論韓國能否如期完成新一輪國防改革，韓國在經濟和軍事上都要比朝鮮強大得多。即便沒有美軍的幫助，韓國至少也能在戰爭初期頂住來自北方的攻擊。

據美國《國家利益》雜志稱，韓國軍隊已成為世界第七大軍事力量，裝備了超過400架作戰飛機、2600多輛先進主戰坦克、3400多輛裝甲車以及5000多門各式火炮，其中包括已成為機械化部隊骨干裝備的國產K-9自行榴彈炮、K-2坦克以及K-21步兵戰車。

韓國作為一個主權國家，其戰時作戰指揮權移交美軍依據的是美韓1954年簽署的《對韓軍事與經濟援助協議議事錄》，以及“聯合國軍司令部在擔當韓國防御責任期間，大韓民國武裝力量被置于聯合國軍司令部的作戰控制權之下”這一條款。所以在法理上解除這個以會議記錄形式確立的軍事關系并不困難，況且美國在這一問題上的態度并不消極。

那么韓國此次確切提出戰時作戰指揮權移交時間的根本動機是什么？筆者認為，主要是半島局勢的緩和，如朝韓領導人的成功會晤，以及特朗普將與金正恩在新加坡會晤等因素致使韓國的心態發生轉變。如果朝核問題的磋商獲得成功，朝鮮半島的地緣政治將發生巨變，如何重構韓美關系將是韓國最為關心的問題，這或是韓國決心公開收回戰時作戰指揮權確切時間表的真實用意。

事實上，近來圍繞美軍駐韓地位以及費用分攤等問題，韓美兩國的分歧和裂痕正在擴大。美國官方最近頻頻放出可能撤出駐韓美軍的風聲。特朗普總統此前表示，駐扎在韓國的逾3萬名美軍士兵純屬“賠錢”，“讓我們走著瞧”。美國國防部長馬蒂斯也表示，如果韓國有要求，美國將與盟友討論美軍從朝鮮半島撤出一事。

有人將戰時作戰指揮權移交與美國駐軍韓國等問題掛鉤，其實二者并無直接關聯。美軍駐扎韓國依據的并非停戰協定，而是《美韓共同防御條約》確立的美韓同盟關系。該條約的目的是“防止任何潛在侵略者將韓美中的任何一個國家視為太平洋地區的孤立國家”，“鞏固兩國在太平洋地區的集體防衛力量”。也就是說，駐韓美軍的存在不僅是為了朝鮮半島，還包括整個太平洋地區。

美軍撤出韓國將被視為美國從東北亞地區的戰略退卻，不利于美國的安全利益和“大國競爭”。韓國此舉可能會推動特朗普象征性地撤出部分駐軍，因為如果戰爭需要，美國可以從夏威夷、阿拉斯加或者關島向東北亞地區投送兵力。

所以，特朗普和馬蒂斯的撤軍言論只是敲打韓國不要脫離美國的主導與朝鮮走得太近，并不意味著美國真要這么做。特朗普更樂于韓國接收戰時作戰指揮權，以購買更多的先進美制武器，自己退居幕后掌控。多年來，美韓兩國之間已形成了相對完善的協調機制，可以保證兩國軍隊的訓練和作戰中的聯合行動，韓國收回戰時作戰指揮權只是換了個人發布命令而已，對兩國的同盟關系影響不會太大。

美國心知肚明，韓軍至今仍未能建立起獨立的指揮體系，情報資源幾乎完全依賴美軍，其中95%的戰略情報、70%～80%的戰術情報由美軍提供，各式武器裝備也都深深地打著美國的烙印，“雖然可以自行生產一些戰斗機和軍艦，但核心技術和零部件仍離不開美國”。即便韓軍收回了戰時作戰指揮權也是表象而已，在面臨突發性大規模軍事沖突時，很可能再次向美軍交權。

美國更關心的是駐韓美軍費用的分擔問題。今年以來，美韓先后就駐韓美軍防衛費分攤問題進行了三輪談判。在5月14日～15日進行的韓美第10份防衛費分擔協定的談判中，美方重申了對韓國的安全防御承諾，并表示駐韓美軍的規模和性質保持不變，但雙方就駐軍費用分攤的談判沒有取得實質性進展。

隨著韓美在駐軍問題以及費用分攤上的博弈難解，特別是朝韓領導人板門店會晤后，韓國國內再次出現質疑韓美同盟的輿論風潮，所以宋永武拋出2023年前收回戰時作戰指揮權也是這種情緒的一種反映。

不過，文在寅已多次強調，“駐韓美軍是韓美同盟的問題，與簽署和平協定無關”，暗示半島局勢變化與駐韓美軍的存在無關。即便提出了時間表，由于韓國總統的任期為5年且不能連任，這意味著收回戰時作戰指揮權的重任又落在了文在寅的繼任者身上。至于未來會發生什么，只能拭目以待。

(慕小明 作者單位：國防大學政治學院)