近日,國家發展改革委、財政部、國家能源局聯合發布《關于2018年光伏發電有關事項的通知》,嚴控規模,補貼退坡,引起業內廣泛關注。

國家能源局有關負責人在接受經濟日報記者采訪時表示,此次調控并不是“一刀切”,除了需要國家補貼的項目,在保證消納、滿足質量安全等要求的情況下,其他項目都是放開的。政策目的是將光伏發展重點從擴大規模轉到提質增效上來。

有利于行業長遠發展

控規模是本次各方關注的焦點。《通知》明確,今年根據行業發展實際,暫不安排2018年普通光伏電站建設規模,同時,僅安排1000萬千瓦左右規模用于支持分布式光伏項目建設。

我國光伏發展在取得顯著成績的同時,也遇到了一些困難和問題,控制光伏規模已經成為“必選題”。

在補貼上,截至2017年底,我國累計可再生能源發電補貼缺口總計達到1127億元,其中,光伏補貼缺口達455億元,且呈逐年擴大趨勢,直接影響光伏行業健康有序發展。“如果這種超常增長繼續,財政補貼缺口將持續擴大,會對行業發展帶來更加不利的影響。”上述負責人坦言。

在消納上,隨著光伏發電的迅猛增長,一些地方出現了較為嚴重的棄光限電問題。2016年全國棄光率為11%,2017年棄光率下降至6%,雖有好轉,但仍不穩固。

產能方面,在國內光伏發電市場高速增長的刺激下,光伏制造企業紛紛擴大產能,光伏制造產能過剩問題、產品和電站建設質量問題也有顯現。

“上述問題不利于行業健康可持續發展,需要引導市場和行業根據新形勢調整發展思路,著力推進技術進步、降低發電成本、減少補貼依賴,從而推動行業有序發展、高質量發展。”上述負責人表示。

據介紹,《通知》的出臺并非“急剎車”。相關部門從去年底就開始著手政策制定、文件起草工作,并通過今年2月份的征求意見會、4月份的例行新聞發布會等多種方式充分征求意見。《通知》的出臺有利于緩解財政補貼壓力,解決消納問題,激發企業發展內生動力,促進地方降低非技術成本,改善營商環境,長遠看有利于產業發展。

至于“一刀切”問題,《通知》對光伏發電新增建設規模進行了優化,采取了分類調控方式:對需要國家補貼的普通電站和分布式電站建設規模合理控制增量;對領跑基地項目視調控情況酌情安排;對光伏扶貧和不需國家補貼項目大力支持,有序發展。

不存在固定調價周期

去年底,國家已經出臺了新增光伏發電上網電價政策,5個月后再次下調普通光伏電站標桿電價和分布式光伏發電補貼標準,這也是業界的疑問之一。

“實行光伏發電價格退坡,盡快降低補貼標準,是國家太陽能發展‘十三五’規劃已經明確的政策,市場早有預期。”國家發展改革委價格司有關負責人表示,降低電價主要有3方面考慮:一是組件價格快速下降,光伏組件平均價格與去年底相比降幅已達約17%;二是與光伏領跑者基地招標上限價格銜接,今年以來,國家能源局組織招標的10個應用領跑者基地中標價格,普遍低于同類資源區光伏電站標桿上網電價,每千瓦時平均下降0.24元,降幅約36%;三是補貼缺口增長過快。

數據顯示,去年以來,分布式光伏發電呈現高速發展態勢,今年1月份至4月份新增裝機近900萬千瓦,同比增長約1.8倍。按照分布式光伏新增1000萬千瓦測算,每年需要增加補貼約40億元,補貼20年,總計需要補貼800億元。分布式光伏發展速度過快,也存在不少風險,需要通過價格杠桿發揮適當的調控作用。

據介紹,光伏項目建設周期較短,普通光伏電站的建設周期一般為4個月至5個月,分布式光伏的建設周期更短。從實踐看,一年調整一次價格不能及時反映產業發展實際。歷次價格調整都與技術進步和成本下降相關,并沒有固定調價周期。若留“緩沖期”會帶來“搶裝”問題,對產業發展造成負面影響。

《通知》發布后,大多數光伏企業對降低標桿電價和補貼標準表示理解和支持。很多光伏制造企業負責人表示,光伏發電系統成本在下降,標桿電價下調,行業可以接受。

據悉,2018年繼續執行“630政策”,即已經納入2017年及以前建設規模補貼范圍的項目在今年6月30日前并網投運的,繼續執行2017年標桿電價。國家能源局組織招標的技術領跑基地建設項目上網電價政策也保持不變。關于戶用分布式光伏政策問題,對5月31日(含)前已開工未并網的自然人戶用分布式光伏,國家發展改革委正與財政部進行研究,將盡快通過適當方式予以明確。

讓光伏企業輕裝前行

國家能源局有關負責人表示,促進光伏產業持續健康有序發展、高質量發展是行業的共同責任和目標,將繼續在行業內加強研究相關政策措施。

市場化是光伏發電的最終出路。據介紹,下一步,有關部門將抓緊研究光伏發電市場化時間表、路線圖,統籌考慮非化石能源消費目標、電網消納能力、財政補貼實力,完善“十三五”光伏發展目標和后幾年發展規模,合理把握發展節奏。

在分布式市場化交易方面,將不斷完善商業模式和運行模式,使分布式市場化交易成為分布式光伏發展的一個重要方向,成為新形勢下分布式光伏發展的新突破、新市場。“《通知》出臺后,有些地方電網公司簡單理解為國家要控制光伏發展,該并網的項目也不給并了,按政策要求該墊付的分布式光伏發電的補貼也停止了,應立即改正。”國家能源局有關負責人強調。

近年來,隨著我國光伏發電技術不斷進步,設備制造等建設成本快速下降,使光伏發電的市場競爭力顯著提升,但從目前情況看,項目非技術成本高、企業負擔重的問題越來越突出,直接影響光伏發電平價上網和市場競爭力。

據介紹,國家能源局將把各地落實減輕企業負擔、降低非技術成本情況作為年度規模安排和基地布局建設的重要依據。對非技術成本低的地區優先下達規模、布局基地建設,真正讓光伏企業輕裝前行。

據記者了解,可再生能源電力配額制度有望年內出臺。該制度實施后,還將進一步強化各地方政府和售電公司、參與市場交易大電力用戶、自備電廠等市場主體對消納可再生能源的責任,將對促進包括光伏發電在內的可再生能源發展起到十分重要的作用。