作者:生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、研究員 王夏暉

城市作為區(qū)域空間組織的重要形式,集中了大部分人口和產(chǎn)業(yè),日益成為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要空間載體。城市及城市群區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量在很大程度上反映著我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效,也是衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)尺。

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》明確提出,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)地區(qū)的市、縣級(jí)政府,要于2018年年底前制定實(shí)施限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃,向上級(jí)政府備案并向社會(huì)公開。同時(shí),明確了到2020年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo),并確立了細(xì)顆粒物(PM2.5)濃度等一系列具體指標(biāo)。目標(biāo)已明,藍(lán)圖已就,如何科學(xué)規(guī)劃,有力有效推進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)工作,成為當(dāng)前急需研究解決的重要課題。

城市環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)工作大多針對(duì)單一環(huán)境要素

我國(guó)城市環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)工作,最早始于20世紀(jì)80年代開展的城市環(huán)境綜合整治及定量考核工作,按環(huán)境質(zhì)量、污染控制、環(huán)境建設(shè)、環(huán)境管理等指標(biāo)進(jìn)行考核并評(píng)分。1996年,按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》要求,開展“一控雙達(dá)標(biāo)”工作,要求城市中空氣和地表水按功能區(qū)達(dá)到國(guó)家規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。隨著《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的陸續(xù)發(fā)布實(shí)施,對(duì)環(huán)境質(zhì)量較差城市的限期達(dá)標(biāo)要求日益明確,綜合改善城市環(huán)境質(zhì)量的需求也更加迫切。

從法理依據(jù)上看,我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定:“未達(dá)到國(guó)家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府,應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃,并采取措施按期達(dá)標(biāo)。”此外,《大氣污染防治法》和《水污染防治法》也作出了相關(guān)規(guī)定。從目前相關(guān)城市開展的環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)工作看,大多針對(duì)的是城市單一環(huán)境要素的環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)部署,偏重于大氣和水,對(duì)不同的環(huán)境要素未體現(xiàn)差異化達(dá)標(biāo)要求,沒(méi)有在城市尺度確立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合達(dá)標(biāo)指引。

新時(shí)代對(duì)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)提出新要求

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了更多新要求。目前,一些城市新老環(huán)境問(wèn)題交織,區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)凸顯,重污染天氣、黑臭水體、垃圾圍城、生態(tài)破壞等問(wèn)題突出,成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的瓶頸制約,成為全面建成小康社會(huì)的短板。針對(duì)這些問(wèn)題,以推進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)行動(dòng)為抓手,提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長(zhǎng)的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要,已十分緊迫。

當(dāng)前,城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的新要求具體包括以下5個(gè)方面:

一是突出綜合達(dá)標(biāo)。不再是大氣或水環(huán)境等單一要素質(zhì)量達(dá)標(biāo),需要以城市為地域單元的大氣、水、土壤、生態(tài)等涉及生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的全要素達(dá)標(biāo),特別是增加了生態(tài)質(zhì)量達(dá)標(biāo),將原有的“環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)”。

二是實(shí)施協(xié)同達(dá)標(biāo)。打破生態(tài)環(huán)境要素之間分割治理模式,以特征污染物和共性污染物為對(duì)象,構(gòu)建污染物輸送的源—匯關(guān)系鏈條,找準(zhǔn)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)采取針對(duì)性治理措施,提高多污染物、多要素的協(xié)同治理效應(yīng)。

三是采取差異達(dá)標(biāo)。根據(jù)不同生態(tài)環(huán)境要素特點(diǎn),確定達(dá)標(biāo)評(píng)判指標(biāo)體系。大氣、水環(huán)境按照功能區(qū)達(dá)標(biāo)要求進(jìn)行評(píng)判,土壤環(huán)境按照風(fēng)險(xiǎn)管控和安全利用成效評(píng)判,生態(tài)系統(tǒng)則按照服務(wù)功能和提供生態(tài)產(chǎn)品情況評(píng)判。

四是要求限期達(dá)標(biāo)。按照國(guó)家打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的總體部署,2020年全國(guó)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善,生態(tài)環(huán)境質(zhì)量未達(dá)標(biāo)城市在找準(zhǔn)問(wèn)題、明確差距的基礎(chǔ)上,需要制定清晰的達(dá)標(biāo)時(shí)間表、路線圖和具體施工圖,實(shí)施限期達(dá)標(biāo)行動(dòng)。在打贏攻堅(jiān)戰(zhàn)、補(bǔ)齊短板基礎(chǔ)上,瞄準(zhǔn)2035年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的長(zhǎng)期目標(biāo),持續(xù)推進(jìn)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持久戰(zhàn)。

五是實(shí)現(xiàn)量化達(dá)標(biāo)。建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與達(dá)標(biāo)措施的量化對(duì)應(yīng)關(guān)系,明晰各項(xiàng)措施對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的貢獻(xiàn)度,使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善可測(cè)可評(píng)可統(tǒng)計(jì),不再是“一筆糊涂賬”。

有效推進(jìn)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的幾點(diǎn)建議

針對(duì)不同城市生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的主要特點(diǎn)和城市發(fā)展定位,要在京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶大保護(hù)、“一帶一路”倡議等國(guó)家戰(zhàn)略,以及城市未來(lái)5~10年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大格局下謀劃生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決路徑,以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式根本轉(zhuǎn)變,而不是“為達(dá)標(biāo)而達(dá)標(biāo)”的短期行為;統(tǒng)籌攻堅(jiān)戰(zhàn)與持久戰(zhàn),確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的可持續(xù)性。為此,筆者提出6項(xiàng)建議:

第一,系統(tǒng)評(píng)估城市生態(tài)環(huán)境—經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng),準(zhǔn)確診斷問(wèn)題。開展城市定位、產(chǎn)業(yè)體系、人口和城鎮(zhèn)建設(shè)、能源結(jié)構(gòu)等系統(tǒng)評(píng)估,確定城市未來(lái)發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)特征。評(píng)估主要生態(tài)系統(tǒng)格局、類型、結(jié)構(gòu)、功能和質(zhì)量。以大氣、水、土壤為重點(diǎn),在全市整體生態(tài)環(huán)境大系統(tǒng)格局下,評(píng)估環(huán)境質(zhì)量狀況。根據(jù)綜合評(píng)估結(jié)果,診斷提出生態(tài)環(huán)境量化評(píng)估問(wèn)題清單。綜合考慮城市發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步等各類因素,開展未來(lái)5~10年經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境預(yù)測(cè)分析。

二是精確繪制“城市污染源地圖”,建立污染物源—匯關(guān)系。以水環(huán)境(化學(xué)需氧量、氨氮、總磷等)、大氣環(huán)境(二氧化硫、氮氧化物、顆粒物等)、重金屬(鉛、汞、鎘、鉻、砷等)主要污染物為關(guān)鍵對(duì)象,編制針對(duì)不同污染物的全口徑污染源清單,明確每一污染源的位置、規(guī)模、類型、排放量等信息,繪制“城市污染源地圖”。以大氣、水、土壤三大要素為核心,利用中尺度與小尺度模型集成模擬技術(shù),構(gòu)建水、大氣傳輸影響模型,建立從污染源到環(huán)境介質(zhì)的源—匯關(guān)系鏈條。

三是測(cè)算生態(tài)環(huán)境安全閾值,對(duì)標(biāo)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)差距。測(cè)算城市大氣和水環(huán)境容量、主要污染物排放量、新建項(xiàng)目污染物排放量、減排潛力等。基于水文、水質(zhì)、下墊面、氣候等數(shù)據(jù),模型模擬與數(shù)據(jù)分析相結(jié)合,評(píng)估累積性、突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和新建項(xiàng)目對(duì)水質(zhì)、空氣質(zhì)量的影響。開展生態(tài)功能重要性和生態(tài)環(huán)境敏感性評(píng)估,確立生態(tài)保護(hù)紅線分布、面積,作為生態(tài)安全底線。以國(guó)家大氣、水、土壤、生態(tài)等環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或指數(shù)為依據(jù),開展生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)度測(cè)算,準(zhǔn)確認(rèn)知達(dá)標(biāo)差距與主要因子。

四是科學(xué)劃分生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合達(dá)標(biāo)區(qū),集中推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)達(dá)標(biāo)。在已有主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)紅線、水污染控制單元等涉及的生態(tài)環(huán)境分區(qū)基礎(chǔ)上,結(jié)合分要素環(huán)境質(zhì)量和污染風(fēng)險(xiǎn)空間評(píng)價(jià)結(jié)果,以及生態(tài)環(huán)境安全閾值測(cè)算、污染物源—匯關(guān)系鏈條,劃分不同的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合達(dá)標(biāo)區(qū)。確定每一達(dá)標(biāo)區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)評(píng)判指標(biāo)體系,其中差距較大的區(qū)域列為重點(diǎn)限期達(dá)標(biāo)區(qū),后期的治理措施、工程優(yōu)先考慮,以提高治理成效。

五是運(yùn)用綜合手段實(shí)施系統(tǒng)達(dá)標(biāo)行動(dòng),制定時(shí)間表、路線圖和具體施工圖。以達(dá)標(biāo)差距較大區(qū)域、超標(biāo)率較高因子、影響范圍較大的指標(biāo)為重點(diǎn),綜合運(yùn)用技術(shù)、管理、工程、行政等手段,系統(tǒng)推進(jìn)全要素生態(tài)環(huán)境質(zhì)量限期達(dá)標(biāo)。制定分年度實(shí)施計(jì)劃,明確分階段標(biāo)志成果、任務(wù)分工、責(zé)任清單。建立達(dá)標(biāo)重點(diǎn)項(xiàng)目庫(kù),將重點(diǎn)項(xiàng)目落實(shí)到每一個(gè)達(dá)標(biāo)分區(qū)。針對(duì)不同城市的地域性、特征性重點(diǎn)問(wèn)題,制定實(shí)施專題達(dá)標(biāo)行動(dòng)方案。

六是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)支撐體系,細(xì)化實(shí)化任務(wù)和責(zé)任清單。構(gòu)建技術(shù)支撐體系,針對(duì)不同城市主要污染源類型,分別制定特征污染物減排技術(shù)路線。健全政策支撐體系,對(duì)企業(yè)清潔生產(chǎn)改造、畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)搬遷、污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等制定具體的配套經(jīng)濟(jì)政策。完善投資支撐體系,梳理國(guó)家到地方各類生態(tài)環(huán)保資金渠道和市級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu),明確每類達(dá)標(biāo)工程實(shí)施的投資來(lái)源。強(qiáng)化組織支撐體系,建立市政府主導(dǎo)、部門協(xié)作、企業(yè)主體、公眾參與的行動(dòng)機(jī)制,提出考核約束制度,明確各方責(zé)任和獎(jiǎng)懲規(guī)則。同時(shí),按照《意見》要求,城市限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃要向上級(jí)人民政府備案并向社會(huì)公開。