8月3日，國務院辦公廳正式發布了《關于改革完善醫療衛生行業綜合監管制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這是我國健康領域治理現代化建設的一個重要進步，意味著我國醫療衛生領域的全行業監管能力建設進入到法治化、制度化、專業化的新階段，標志著中國醫療衛生領域新型綜合監管制度體系基本形成。

《指導意見》旨在建立和完善醫療衛生行業的綜合監管制度,從強化政府責任、落實醫療衛生機構主體責任、發揮行業組織自律作用、加強社會監督等方面，健全機構自治、行業自律、政府監管、社會監督相結合的多元化綜合監管體系，并從要素準入、服務質量和安全監管、機構運行監管和公共衛生服務監管等維度來實現全過程的監管。具體來看，《指導意見》有如下特點：

一、 旗幟鮮明地把全面保障人民群眾的健康權益作為綜合監管制度的出發點

公共政策評價的重要內容之一是其價值理念。看一項社會政策是否有利于公共價值的實現和提高，就是要從其出發點、基本原則以及最終的政策效果等維度來衡量。在我國目前的發展階段和基本國情下，尤其需要分析一項政策的出發點是什么，其與人民群眾的根本利益之間是什么關系。醫療衛生行業監管制度是社會性監管體系中的重要組成部分，市場失靈程度高，涉及面廣，監管難度大。隨著人民群眾對美好生活的要求越來越高，醫療衛生領域的安全、質量和有效性，越來越成為廣大人民群眾關注的重點和熱點，成為廣大民眾健康權益維護和發展的重大關切。

正是在“健康優先發展”的新時代背景下，醫療衛生行業綜合監管制度以全面保障人民群眾的健康權益，維護廣大人民群眾的長遠的根本利益作為出發點，通過政策法律制定、規范制定、標準和指南制定實施、質量和安全領域的監督等監管行為推進醫療衛生行業綜合監管體系的建立，充分體現了健康領域治理所必須遵從的人民性原則。這次頒布的《指導意見》，無論是從監管目標設定、監管原則、監管事項和監管內容等都緊緊圍繞醫療衛生領域涉及廣大公眾各項利益的方方面面，依法構建科學嚴密規范的監管制度，最大限度地保障人民群眾的健康權益，體現了一切為了人民健康的以人為本的治理理念。

從維護和促進人民群眾健康權益的角度出發，《指導意見》敢于直面醫療衛生領域出現的新情況、新問題和新挑戰，以主動積極、勇于擔當的精神，以社會風險系統治理的先進理念為指導，以社會監管和社會治理的系統方法為支持，以建立全行業全過程的綜合監管為重點，回應百姓基本健康需要和多元健康需要，建立適合發展新形勢的監管體系，是負責任的服務型政府的應有舉措，充分體現了健康中國國家發展戰略和小康社會建設的根本要求。

二、 清晰地界定了醫療衛生行業中政府與服務機構的關系，為健康領域建立依法共建共治共享的治理機制打下基礎

《指導意見》通過醫療衛生機構綜合監管制度的完善，為醫療衛生行業中各類主體相應的責權利界定提供了有效的制度基礎，為良好的治理體系提供了重要的制度保障。這是中國健康領域監管體系建設和治理能力建設中法治化的必要體現。有了這個制度安排和相關的法律條款，共建共治共享的治理機制才能將政府監管、機構自治、行業自律、社會監管和公眾參與等治理元素有機地結合起來，成為醫療衛生領域中多元治理的重要組成部分。在這樣的治理體系中，圍繞著保障公眾健康權益這一共同目標，各組成部分依法清晰界定各自法律地位和相關的權利義務關系，以構建各類主體通過有效共治實現共建共享的新型治理模式。

尤其值得注意的是，該全行業綜合監管制度清晰地界定了政府與醫療衛生服務機構的關系，特別是政府與公立醫療衛生機構之間的關系。政府作為全行業監管的主導力量和主要監管責任主體，與公立醫療衛生機構更為本質的是監管和被監管的關系，正如《指導意見》所指出的“所有醫療衛生機構不論所有制、投資主體、隸屬關系和經營性質，均由所在地政府衛生健康行政部門（含中醫藥管理部門）實現統一監管”。這一關系的確立，有利于明晰各級政府與各類各級醫療衛生機構的關系。

三、 積極推進全行業、全過程、全要素、多主體的監管體系和監管制度的建立

當前，全方位全過程的全面健康服務模式不斷推進，醫療衛生領域中各類新技術、新主體、新業態快速發展，醫療衛生領域的開放性和復雜性不斷提高，日益復雜多元的各類主體不斷涌入醫療衛生行業，給新形勢下有效監管醫療衛生行業提出了重大挑戰。任何有效的監管體系必須覆蓋醫療衛生服務領域中的各類行業形態、醫療衛生服務過程各個環節、服務過程中的各類要素，以及各類所有制、各類投資主體、各類經營性質服務的提供主體。這一監管體系要求的是不同領域和不同議題上政策間的高度融合，是各相關政府部門和機構間的高度協同，以及各類監管方式和監管工具的綜合使用。任何單一部門、單一方式和單一手段基本上無能為力，無法與被監管事務和對象的高度復雜多樣和高度動態變化的實際相匹配。此次《指導意見》的出臺，主動地采用全行業全過程的綜合監管思路，有利于整合各類監管主體的資源和能力，在更為綜合集成的平臺上實施信息集成、資源整合、權力適當集中，從而以提高監管的權威性和有效性。隨著此次綜合監管制度的出臺，以往的政出多門與問責真空同在、重復無序檢查與監管盲點并存、權力過度分散與部門利益叢生長期共存等問題將可以得到有效解決。

四、 實現了從傳統的行政性管控到被動孤立監控再到主動綜合協同監管的轉變

中國醫療衛生領域的監管制度也正在發生深刻的變化。傳統的行政性管控從根本上來說是基于封閉的、將醫療衛生服務機構視為行政系統內下屬單位的舊的治理模式，采用內部一體化的行政管控來完成對相關服務的質量控制。而后建立的第二代監管模式雖然跳出了傳統的行政體系，但仍然采取就事論事，強調外部檢查監督為主的監管模式，這種模式在中國的社會性監管領域中比比皆是。但從中國社會性監管領域風險事件頻發、事件發生后的運動式的高壓整頓、導致監管體系疲于應付的現實來看，此類治理模式的局限性也是比較明顯的。而順應新時代要求，跟隨國際監管大勢，建立積極主動、綜合協同的監管體系勢在必行。

新一代的監管模式強調對相關風險的前瞻治理。在本次頒發的《指導意見》中，在強調醫藥衛生健康機構是最為主要的責任主體的同時，還特別強調了通過機構自治和行業自律（如機構內或行業內的質量管理體系和風險管理體系）來提高風險識別和管理水平，主動降低和消解影響民眾健康權益的不良事件，建立風險預警和評估機制，形成統一的醫療衛生服務質量、安全和費用風險監測評估網絡。這些舉措，都充分體現了積極主動的風險治理意識，是社會風險前瞻治理思想在醫療衛生領域監管制度建設中的具體應用。

新一代監管模式突出多部門多領域合作的協同治理。為了適應醫療衛生領域的開放性、復雜性和動態性，還需要強調多部門多領域合作的協同治理思想，需要相關政策法律制度的整合及政府各部門間的分工協作各盡其責，也需要政府、專業機構、社會組織和社會輿論間的協同。其中，政府部門間的協同是重點和難點。例如，雖然醫療衛生領域的監管工作主要涉及社會性監管，但在涉及與藥品、器械和耗材等醫療衛生機構投入品有關領域的準入和價格等方面也與經濟性監管密切相關，既需要醫療衛生的行業管理部門肩負準入、質量安全監管等方面的職責，也需要醫療保險部門履行保險定點機構/團隊，費用控制和質量監督等方面的職責。同時，對不法個體和服務機構的監督、約束和處罰還涉及工商、金融和公安等部門的相互支持及緊密配合。相關部門間的有效協同將有利促進一個公平高效監管體系的建立，協同治理的思想是該體系有效推進和健康領域治理體系和治理能力提升的重要理論指導。

新一代監管模式采用督察機制來促進中央和地方相關部門各盡其責、分工協作。醫療衛生全行業監管最為重要的監管主體是屬地政府，但由于中央政府與地方政府之間的信息不對稱所導致的上有政策下有對策的現象也是普遍存在的。為了提高綜合監管制度的權威性、有效性和公正性，需要通過行政督察等方式來評價政府分管領導的責任落實情況、省（區、市）有關部門綜合監管職責的履行情況。

中央和地方的督察體系和督察機制的建立是該項制度的又一特色。目前，我國環保監管、安全生產監管等領域中都建立了綜合監管基礎上的行政督察機制，取得了較好的治理成效。在醫療衛生全行業領域建立全過程的督察機制，有利于克服監管力量分散、監管信息共享不足、監管職能難以有效銜接和監管結果未能聯合應用等問題，也有利于提高綜合監管工作自身的規范化程度和專業化水平，提高其權威化程度和公正性程度。

（薛瀾，清華大學公共管理學院院長；沈群紅，清華大學衛生與發展研究中心副主任。）