原標(biāo)題：國家公園，留下珍貴的自然遺產(chǎn)（美麗中國·關(guān)注國家公園試點①）

制圖：蔡華偉

開欄的話

國家公園是目前國際公認行之有效的荒野保護模式，建立國家公園的目的在于“把最應(yīng)該保護的地方保護起來”。2017年9月，中辦、國辦印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，提出我國將建立以國家公園為主體的自然保護地體系。一年過去了，國家公園體制試點進展如何？即日起，本版推出特別策劃“美麗中國·關(guān)注國家公園試點”，約請國家公園管理辦公室相關(guān)負責(zé)人解讀，并深入神農(nóng)架、東北虎豹等國家公園一線調(diào)查，總結(jié)國家公園體制建設(shè)的中國經(jīng)驗，探討下一步如何更好地建設(shè)國家公園。

近日，中國科學(xué)院三江源國家公園研究院成立，將在生態(tài)環(huán)境變化與水資源、生物多樣性與生物資源的利用等方面為三江源國家公園提供科學(xué)指導(dǎo)與服務(wù)，這是我國建立的首個國家公園研究院。

國家公園是最重要的自然保護地類型之一，屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，實行最嚴格的保護。建立國家公園的目的是保護自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，把最應(yīng)該保護的地方保護起來。從2014年開始，我國啟動國家公園體制試點，先后選擇三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、神農(nóng)架、武夷山等10個國家公園體制試點區(qū)。

《建立國家公園體制總體方案》要求，到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成。

目前，國家公園體制試點進展如何，試點面臨哪些問題，如何更好建設(shè)國家公園？

試點為全面鋪開國家公園體制建設(shè)打下基礎(chǔ)，探索解決面臨的困難和問題

2014年以來，我國積極開展國家公園建設(shè)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組先后審議通過了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山等4個國家公園體制試點方案，國家發(fā)改委先后批復(fù)了神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、普達措、北京長城6個國家公園體制試點實施方案。

為什么選擇這些地方作為試點？國家林業(yè)和草原局副局長李春良表示，試點選擇充分考慮了資源的代表性和突出價值，均具有極其重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，擁有獨特的自然景觀和豐富的科學(xué)內(nèi)涵。同時，這些試點基本都存在不同類型自然保護地范圍交叉重疊、管理破碎化現(xiàn)象，亟須進行整合。

“國家公園建設(shè)核心目標(biāo)是保護重要生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫留下珍貴的自然遺產(chǎn)，不是為了搞旅游，更不能搞大開發(fā)。”國家林業(yè)和草原局總經(jīng)濟師、國家公園管理辦公室主任張鴻文說。

目前，涉及12個省份的10個國家公園體制試點正按照中央和有關(guān)部門批復(fù)的方案及總體規(guī)劃有序推進。李春良介紹，各試點省份及試點單位，以探索跨部門、跨區(qū)域管理體制和規(guī)范高效的運行機制為主線，突出生態(tài)保護、統(tǒng)一規(guī)范管理、清晰資源歸屬、創(chuàng)新經(jīng)營管理和促進社區(qū)發(fā)展等方面進行了有益探索，取得了階段性成效。

“三江源、東北虎豹、神農(nóng)架、南山、錢江源、武夷山、普達措等試點區(qū)相繼成立了國家公園管理局或管委會，對原有各類保護地機構(gòu)、編制、人員進行整合。《云南省國家公園管理條例》《三江源國家公園條例（試行）》《神農(nóng)架國家公園保護條例》等相繼出臺，相關(guān)配套管理制度也在制定實施。”李春良說。

張鴻文表示，試點工作為全面鋪開國家公園體制建設(shè)打下基礎(chǔ)，但也面臨一些困難，包括規(guī)劃范圍和功能區(qū)劃分不盡合理，保護與發(fā)展的矛盾依然突出，管理體制不明、機制不活，法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范缺失，資金保障不到位等，“這些問題需要加強研究和探索，找到妥善解決的辦法，為建立以國家公園為主體的自然保護地體系提供借鑒”。

當(dāng)務(wù)之急是分類建立體系，劃分不同類型保護地

目前我國自然保護地管理中還存在一些突出問題，比如，同一個自然保護區(qū)部門割裂、多頭管理、碎片化現(xiàn)象普遍存在，保護管理效能不高，盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時有發(fā)生。

建設(shè)以國家公園為主體的自然保護地體系，如何克服這些問題？

國務(wù)院機構(gòu)改革后，相關(guān)部門負責(zé)的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、海洋保護區(qū)、森林公園、濕地公園等管理職責(zé)劃轉(zhuǎn)國家林業(yè)和草原局統(tǒng)一管理。“當(dāng)務(wù)之急是分類建立體系，劃分不同類型的保護地、建立不同的體系。一方面要學(xué)習(xí)借鑒國外先進經(jīng)驗，另一方面系統(tǒng)總結(jié)我國自然保護的成功做法，既不能簡單相加，也不能推倒重來。過去已經(jīng)建成的一套自然保護區(qū)體系，還得保持相對穩(wěn)定，不能全部打翻。”中國科學(xué)院院士、國家自然科學(xué)基金委員會原主任陳宜瑜說。

“我國地域遼闊，氣候、水文、地質(zhì)等自然條件多樣，而且人口眾多，分布也廣，需要保護的區(qū)域大多有人居住，要保護好原住居民利益，既不能一遷了之，也不能任其處于貧困狀態(tài)。”中國工程院院士沈國舫說，目前我國自然保護地存在的問題，包括缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、重復(fù)遺漏、多頭分治，管理不夠有效，法制也不夠健全，整個體系缺乏像國家公園這樣的核心主體。

“建設(shè)以國家公園為主體的自然保護地體系，不是任意劃條紅線、畫個圈圈就能解決的。要深入細致研究自然生態(tài)的格局和內(nèi)涵，在堅持自然保護主要理念和原則的基礎(chǔ)上，實事求是地按照國情審慎決策，把事情辦好。”沈國舫說，保護區(qū)劃定要實事求是考慮生態(tài)保護的必要性、緊迫性，不能過度追求數(shù)量。

北京師范大學(xué)教授葛劍平認為，建設(shè)以國家公園為主體的自然保護地體系，必須從維護國家生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌謀劃，要盡快建立統(tǒng)一、規(guī)范、高效、自上而下的自然保護地體系頂層設(shè)計、規(guī)劃和布局機制。

專家建議，加強法律保障，實施動態(tài)管理，實現(xiàn)嚴格保護與合理利用辯證統(tǒng)一

目前，國家公園體制試點過程中，還存在一些難點，比如，如何把握嚴格保護與合理利用的尺度，如何理清各類自然保護地的關(guān)系等。這些在理論和實踐中，還有待摸索完善。

有專家認為，建設(shè)以國家公園為主體的自然保護地體系，離不開法律保障。“要建立統(tǒng)一、完善、系統(tǒng)的法律法規(guī)體系，研究制定國家公園等自然保護地相關(guān)法律法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作，做到有章可循、有法可依。”中國國土資源經(jīng)濟研究院研究員余振國說，每個國家公園至少有一個條例，出臺配套法規(guī)和相關(guān)制度政策，制定各個保護地的責(zé)任清單、負面清單。

《建立國家公園體制總體方案》明確國家公園體制實行統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體系。對此，余振國建議，國家公園應(yīng)該由中央政府直接負責(zé)規(guī)劃、建設(shè)、運營、管理，其他的保護地可以由省級政府負責(zé)，接受國家公園管理局指導(dǎo)和監(jiān)督。

國家公園是納入生態(tài)紅線實行最嚴格保護的禁止開發(fā)區(qū)域，為什么又允許開展游憩等人為活動？“這實際上是嚴格保護與合理利用的辯證統(tǒng)一，保護的目的是為了利用，合理的利用可以促進保護，這主要通過合理的功能分區(qū)來實現(xiàn)。”國家林業(yè)和草原局昆明勘察設(shè)計院院長唐芳林說，可以把國家公園劃分為多個不同的功能分區(qū)，實施差別化的管理措施，發(fā)揮各功能區(qū)的主導(dǎo)功能。嚴格保護區(qū)要嚴格保護，傳統(tǒng)利用區(qū)可以不納入紅線管理，但只能開展限制性利用。

“國家公園內(nèi)功能區(qū)的設(shè)置和區(qū)劃，應(yīng)遵照實事求是的原則，要富有彈性和特色。”沈國舫說。

國家公園不光要建，也要管。中國科學(xué)院動物研究所研究員蔣志剛建議，對國家公園實施動態(tài)管理，參照文化自然遺產(chǎn)管理，建立一套完整申報程序，定期檢查，檢查不合格的要亮黃牌警告，限期整改，整改不到位的取消資質(zhì)、摘牌。

目前，國家公園建設(shè)正有序推進。“我們要以大熊貓、東北虎豹、亞洲象、雪豹等旗艦物種為主要保護對象建立物種類型國家公園，要以三江源、祁連山、橫斷山、秦嶺等重要地理單元為標(biāo)志建立生態(tài)系統(tǒng)類型的國家公園，還要規(guī)劃建立以青藏高原為主體的‘世界第三極國家公園群’”，李春良表示，完善自然保護地體系，最終形成以國家公園為主體的自然保護地體系。

“我們將集中力量在國家公園立法、制度體系、規(guī)劃布局、事權(quán)劃分、自然資源資產(chǎn)管理、資金保障、生態(tài)補償、社會參與等多個方面積極研究和實踐，全力確保我國國家公園體制建設(shè)各項工作任務(wù)順利完成。”張鴻文表示。