黨的十九大報告明確提出要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。為更好推進城鄉融合發展，須破解經濟社會發展中要素更多地由農村向城市單向流動的難題，實現要素在城鄉間的雙向合理流動。特色小鎮是我國近幾年涌現出來的一種新的經濟社會組織形態，是聚集發展要素的空間載體，對經濟社會發展具有較強輻射和帶動作用。特色小鎮并非只能布局于城市郊區，還可以布局于農村，增強農村聚集發展要素的能力，從而成為要素在城鄉間雙向合理流動的載體和工具。

話題之一 城鄉融合發展需要體制機制創新

城市繁榮離不開農村提供的勞動力、農產品和自然資源，而鄉村發展更離不開城市的輻射和帶動，只有把城鄉發展統籌起來，才能促進產品、資源和要素在城鄉間的雙向合理流動，實現城鄉融合發展。然而，現實中我國城鄉發展二元結構特征突出的局面至今難以完全改變，究其原因，主要在于我國經濟社會發展中要素更多地由農村向城市單向流動，既造成“城市病”問題突出，又導致農村發展乏力。“城市病”的根源是要素過度集中，而農村發展乏力的原因則是“血液”不斷流出，難以聚集發展要素。目前，我國的城鎮化過程仍在繼續，要素的單向流動也并沒有停止，而且城市規模越大，聚集產業層次越高級，聚集人口素質也越高，從而造成特大城市過度膨脹，而中小城市發育不足，不同規模城市分布不合理。

要素向著能夠產生更高效益和發揮更大作用的地方流動是客觀規律，在無法改變要素聚集原因的情況下，解決“城市病”問題就只能通過疏解城市功能這條途徑。然而，城市功能的疏解需要承接的載體，但在現有的規劃體系和土地制度框架下，城市功能的疏解往往缺乏合適的空間載體。跨城市疏解存在距離過遠、關聯不緊的問題，建設新城存在規模過大、代價過高的問題，依托原有的園區等又有可能出現城市攤大餅的問題。因此，治療“城市病”問題迫切需要找到有效的能夠承接城市功能疏解的載體。農村地區則是完全不同的局面，發展要素仍在不斷流出，基礎設施和公共服務不足，發展基礎不斷被削弱，農業發展和鄉村振興面臨著更加嚴峻的挑戰，而破解農村發展的難題迫切需要為農業發展和鄉村振興尋找到動力的來源。產品、資源和要素在空間中的順暢流動是區域能夠實現均衡發展的前提和基礎，不改變要素從農村向城市單向流動的狀況，就不可能化解城鄉發展割裂的矛盾。因此，實現城鄉融合發展迫切需要體制機制創新，找到破解城鄉發展二元化格局的政策利器。

話題之二 構成特色小鎮的基本要素與特征

說起特色小鎮，人們很容易想起國內外那些非常有名氣的特色小城鎮，但特色小鎮不同于特色小城鎮，特色小城鎮的形成一般需要幾十年甚至上百年，而特色小鎮的打造和培育可能僅僅需要幾年時間。特色小鎮率先在浙江出現，這是經濟社會發展到一定階段的產物，也體現了我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段的內在要求和經濟轉型升級的需要。特色小鎮克服了以往各地出現的“產業園”“科技園”等發展載體功能單一的弊端，把生產、生活和生態功能融為一體，形成一個創新創業的平臺，從而成為帶動經濟發展的“策源地”。從這個意義上說，我們這里所談的“特色小鎮”不是城鄉空間布局中任何一級建制單位，也不能簡單地把它歸為城市或者農村，而是屬于我國城鄉空間布局中的“節點”創新。因此它可以承擔起城鄉融合發展中體制機制創新“載體”的作用。

總結經驗來看，我們可把特色小鎮分解為人、產業、環境、文化、創新和政策六大構成要素，六大要素是特色小鎮形成和運行的基礎，要素之間的相互關聯決定了特色小鎮的基本特征和發展狀態。人是特色小鎮建設的出發點和歸宿，滿足人的多樣化需求、促進人的全面發展是特色小鎮規劃的根本原則。人向特色小鎮的聚集起因于產業的聚集，產業創造就業崗位為人們在小鎮生活創造了基本物質條件，但特色產業的形成又往往是最初關鍵人物播下的種子，因此人和產業是互為因果的協同關系。人的聚集和產業集聚是特色小鎮形成的核心構成要素。環境、文化、政策和創新是特色小鎮形成的支撐要素。環境是人和產業發展的基礎，好的生態環境有利于吸引高素質人才和高端產業的集聚。文化是特色小鎮的品牌和符號，是引領特色產業發展的精神力量，以及培育文化產業發展的土壤。創新是特色小鎮產業發展的驅動力。政策的主要目的在于為特色小鎮打造良好的生產生活環境，是促進小鎮產業集聚和發展、提高人民群眾生活品質的基本保障。特色小鎮的發展應以人為核心、產業為命脈、環境為基礎、文化為引領、創新為驅動、政策為保障，建設成促進人全面發展的新家園、聚集特色產業的新高地、宜居宜業宜游的新空間、彰顯地域文化的新名片、帶動創新創業的新沃土。

話題之三 特色小鎮在城鄉融合發展中的作用

經過幾年的培育，特色小鎮在我國各地蓬勃發展、方興未艾。特色小鎮，是指在幾平方公里土地上集聚特色產業、生產生活生態空間相融合、不同于行政建制鎮和產業園區的創新創業平臺。這一認識既凝結著中國發展經驗又體現了國際上最新的城市化發展理念。不過，在實踐上，仍有一些地方對特色小鎮應該布局于什么地方經常存在著模糊認識，導致不知道該如何規范特色小鎮的發展。因此，我們有必要進一步明確特色小鎮的性質和功能。特色小鎮作為高度聚集產業和人口的地方，其經濟聚集度和人口聚集度顯然都超過了定義城市所規定的標準，因此我們把特色小鎮進一步定義為“城市功能基本單位”。所謂城市功能主要是指具有城市的基礎設施和配套，被城市公共服務所覆蓋，同時融合的生產、生活和生態空間是一個具有創新帶動作用的載體；而所謂基本單位是指能夠擁有完整城市功能、具備城市屬性的最小的空間單元。按照這樣的定義，特色小鎮在城鄉融合發展中的作用就非常獨特而具體了：特色小鎮可以根據需要，靈活地布局于任何城市和農村地區，從而成為帶動城鄉發展的政策工具。

生產、生活和生態空間融合是特色小鎮的重要特征。如果一個城市由若干或者無數個獨立的基本功能單位構成，每個基本功能單位都能做到生產和生活功能的融合，那么城市病問題將不復存在，城市將變成宜業宜居的理想之地。因此，布局于城市地區或者城市周邊的特色小鎮既可以成為治療“城市病”的“良方”，也可成為承接疏解城市功能的載體。從鄉村來看，特色小鎮投資規模一般都在幾十億甚至上百億，布局于農村可以輻射周圍幾十甚至上百平方公里，帶動周邊鄉村的就業，人口聚集也會增加農產品需求、提高農業生產效率，成為鄉村振興的內生動力。同時，完善農村基本經營制度是鄉村振興的重中之重，但這需要資本、技術和組織等要素的支撐和體制機制的創新，特色小鎮是城市要素下鄉的前沿陣地、體制機制創新的載體，通過特色小鎮的建設能夠為農村土地、集體資產、經濟組織等領域的改革提供載體。

話題之四 加強特色小鎮培育的三個著力點

目前特色小鎮的發展尚處于探索和規范階段，很多地方對特色小鎮的內涵把握不清，國家的支持政策體系也尚未形成，導致特色小鎮應有的作用尚未充分發揮。未來需要加強特色小鎮的培育，使其成為促進城鄉融合發展的重要推動力量。

一是厘清特色小鎮內涵，明確特色小鎮發展定位與目標。特色小鎮建設模式不同于小城市，也不同于產業園區和建制鎮。目前，各地由于對特色小鎮內涵認識不清楚，盲目地把產業園區、旅游景區、體育基地、美麗鄉村、田園綜合體以及建制鎮冠以特色小鎮的“帽子”。這是特色小鎮建設目前出現各種問題和亂象的根源。因此，要對特色小鎮和特色小城鎮本質內涵清晰界定，引導各方面明確努力方向。要明確企業的主體地位，提高小鎮建設和運營的市場化程度。引導企業有效投資、對標一流、擴大高端供給，激發人們消費需求。最大限度地激發市場主體活力和企業家創造力，鼓勵企業及高校、科研院所、社會組織等市場主體參與小鎮投資建設運營，使之成為小鎮建設主力軍。政府的作用是提供引導和服務，制定科學合理的規劃，發揮規劃引導作用，可考慮將規劃編制作為特色小鎮建設的前提，以把準特色定位為重要目標，在小鎮空間布局、城市設計、功能組織方面做精、做細、做美，力求生產、生活、生態融合發展。提供設施配套、公共服務、環境保護、制度供給等方面的服務，從而為小鎮和企業發展提供更好的指引和營造更好的環境。

二是合理規劃布局，發揮特色小鎮“推進器”的作用。不同類型的特色小鎮能夠發揮不同的作用，在需要的地方打造適合的特色小鎮對于帶動地方經濟社會高質量發展具有重要作用。在特色小鎮的規劃布局上，要從區域均衡發展的角度統籌考慮，既要在城市外圍、都市圈內部等條件好的地方因勢利導地建設一批有實力的小鎮，又要在城鄉發展的斷裂帶和鄉村振興的重點地區打造一批具有較強帶動能力的小鎮。同時，還要注重小鎮內部功能的完善和提升，為各類要素聚集和流動打造良好的環境：科學謀劃、加大投入，完善城市功能和基礎設施；創新體制機制，營造聚集高端要素和產業的良好商業氛圍；加強生態環境保護和公共服務供給，打造優質的人居環境。

三是加強政策支持力度，破解特色小鎮建設中的瓶頸。在政策措施方面，建議強化特色小鎮的土地、資金和人才保障。在土地保障方面，要盤活存量用地，建議鼓勵充分利用增減掛鉤、低效用地、低丘緩坡、農村集體建設用地和宅基地入市等方式盤活存量建設用地資源；針對特色小鎮實施柔性化的綠色供地機制。在資金保障方面，要用好資金存量，提高各級政府、不同部門的現有資金使用效率；提供資金增量，建立特色小鎮專項基金；用好杠桿效應，鼓勵利用財政資金聯合社會資本，共同發起特色小鎮建設基金；擴大融資渠道，在有條件的地區擴大農村集體建設用地出讓收益的融資功能。在人才保障方面，既要通過稅收優惠、優先落戶、人才獎勵等激勵措施吸引人才入駐，還要通過加大優質公共服務的供給吸引高端人才落戶小鎮，推動公共服務從按行政等級配置轉向按常住人口規模配置。

（執筆：張車偉 王博雅 蔡翼飛）