厘清排污主體責(zé)任，提高執(zhí)法監(jiān)管效能，服務(wù)企業(yè)環(huán)境管理 排污許可“一證式”管理作用逐漸顯現(xiàn)

2018年是繼續(xù)推進(jìn)排污許可制改革的重要一年。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“在這項(xiàng)制度的框架已經(jīng)初具規(guī)模的基礎(chǔ)上，我們承前啟后地完成了年度重點(diǎn)改革任務(wù)，國(guó)務(wù)院《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》的頂層設(shè)計(jì)逐漸落地實(shí)現(xiàn)，‘一證式’的管理正開(kāi)始發(fā)揮作用，改革的內(nèi)生動(dòng)力開(kāi)始在實(shí)踐中呈現(xiàn)，讓我們更加清晰地看到了排污許可制度本身的先進(jìn)性和生命力。”

責(zé)任歸位，堵住監(jiān)管漏洞

遍布城鄉(xiāng)的城鎮(zhèn)生活污水處理廠和各類工業(yè)廢水集中處理廠是各流域重要的水污染物排放源。這一行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)技術(shù)規(guī)范的編制組成員告訴記者，由于長(zhǎng)期以來(lái)污水處理廠和管理部門、接管的企業(yè)、相關(guān)園區(qū)等單位責(zé)任邊界不清，監(jiān)管存在軟肋和漏洞，導(dǎo)致污水處理廠未能很好地發(fā)揮預(yù)期作用，而排污許可制度改革一個(gè)重要的任務(wù)，就是要厘清并落實(shí)排污者的主體責(zé)任。

污水處理行業(yè)的排污許可制度改革在整個(gè)改革的推進(jìn)過(guò)程中是極其典型又極為重要的一部分。按照計(jì)劃，所有污水處理廠都將在2019年實(shí)現(xiàn)持證排污，為了打贏黑臭水體治理攻堅(jiān)戰(zhàn)，全國(guó)36個(gè)重點(diǎn)城市（直轄市、省會(huì)城市和計(jì)劃單列市）又被要求提前一年完成這項(xiàng)任務(wù)。時(shí)間相當(dāng)緊迫，在技術(shù)規(guī)范征求意見(jiàn)稿發(fā)布之后，生態(tài)環(huán)境部就組織了多次實(shí)地調(diào)研和試填報(bào)。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排放管理司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，污水處理廠有權(quán)也有責(zé)任查清楚自己的進(jìn)水，雖然短時(shí)間內(nèi)難以一步到位地查清每一類污染物的所有來(lái)源，但是需要邁出這一步，建立起機(jī)制。污水處理廠迫切需要把那些水量和水質(zhì)足以對(duì)自身運(yùn)行造成影響的工業(yè)進(jìn)水查清楚，納入監(jiān)管，然后逐步完善全過(guò)程精細(xì)化管理。

在試填報(bào)過(guò)程中，污水處理廠管理人員發(fā)現(xiàn)，通過(guò)排污許可證管理平臺(tái)，可以方便地查找服務(wù)區(qū)域內(nèi)已經(jīng)申領(lǐng)了許可證的企業(yè)，而從那些企業(yè)的許可證中，也能印證這些企業(yè)都排了些什么、排了多少、排放去向，方便了他們填報(bào)自己的許可證申請(qǐng)表。

發(fā)出第一張新版工業(yè)污水處理廠排污許可證的是寧夏回族自治區(qū)吳忠市環(huán)保局，原本并不在提前發(fā)證名單中的吳忠市第三污水處理廠迅速填好了排污許可證申請(qǐng)表，尤其是工業(yè)進(jìn)水信息表，50家納管企業(yè)的信息清晰明確，所屬的行業(yè)、執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)、排放的水量、接入管網(wǎng)的經(jīng)緯度一應(yīng)俱全。

吳忠市環(huán)保局規(guī)劃環(huán)評(píng)科科長(zhǎng)楊瑞告訴記者，為了便于分清責(zé)任，同時(shí)也是為了防止企業(yè)排放的污染物對(duì)污水處理廠造成影響，吳忠市此前就已經(jīng)要求園區(qū)污水處理廠和企業(yè)之間直接建立協(xié)議關(guān)系，明確企業(yè)排放的水量，以及各種污染物的限值，這就為企業(yè)迅速申報(bào)許可證提供了方便。

依證監(jiān)管，效能提升、成本降低

生態(tài)環(huán)境部強(qiáng)調(diào)，要按照“核發(fā)一個(gè)行業(yè)、清理一個(gè)行業(yè)、規(guī)范一個(gè)行業(yè)、達(dá)標(biāo)排放一個(gè)行業(yè)”的思路，通過(guò)排污許可證的核發(fā)和證后監(jiān)管查清固定污染源的家底，并真正“全覆蓋”地管起來(lái)。

關(guān)中平原地處秦嶺和北山山系之間，人口密集且大氣污染物擴(kuò)散條件欠佳，這里是汾渭平原大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的一個(gè)主戰(zhàn)場(chǎng)。為了打贏這場(chǎng)戰(zhàn)役，陜西省將排污許可作為一個(gè)“抓手”，不僅部署重點(diǎn)排污單位提前發(fā)證，也開(kāi)拓性、創(chuàng)造性地推進(jìn)了依證監(jiān)管的地方實(shí)踐。

在發(fā)證后的日常檢查中，陜西省發(fā)證部門使用的工具主要是“一張表”。“一張表”分行業(yè)進(jìn)行設(shè)計(jì)，將排污許可證產(chǎn)污、治污、排污的關(guān)鍵參數(shù)進(jìn)行提取，并將其用于現(xiàn)場(chǎng)檢查，能夠幫助現(xiàn)場(chǎng)檢查人員快速發(fā)現(xiàn)排污設(shè)備設(shè)施、污染治理水平等存在的與許可證內(nèi)容不符的問(wèn)題。

陜西省生態(tài)環(huán)境廳總量處處長(zhǎng)張清香向記者介紹，去年陜西省組織技術(shù)力量對(duì)已取得排污許可證的13個(gè)行業(yè)348家排污單位進(jìn)行了全覆蓋檢查。檢查過(guò)程中，技術(shù)人員對(duì)照排污許可證的“一張表”，發(fā)現(xiàn)了多家企業(yè)存在瞞報(bào)、漏報(bào)、不按證排污等各類問(wèn)題，歸納整理之后移交給了執(zhí)法部門，為環(huán)境執(zhí)法提供了清晰的線索和證據(jù)。

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)排放量合規(guī)開(kāi)展快速有效的證后監(jiān)管，陜西省在咸陽(yáng)等地建立了試點(diǎn)，開(kāi)始探索“審計(jì)式”證后執(zhí)法檢查，通過(guò)執(zhí)行報(bào)告的審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和線索移交執(zhí)法部門，減少基層執(zhí)法人員的執(zhí)法難度，提高監(jiān)管效能，降低監(jiān)管成本。

排污許可證核發(fā)之后，保障執(zhí)行是改革成敗的關(guān)鍵。全國(guó)各地生態(tài)環(huán)境部門紛紛強(qiáng)化了證后監(jiān)管的工作。上海市依靠監(jiān)管、監(jiān)測(cè)、監(jiān)察的“三監(jiān)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，以信息化工具為手段，通過(guò)應(yīng)用移動(dòng)執(zhí)法、移動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)證后監(jiān)管系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)持證企業(yè)的閉環(huán)管理。一個(gè)簡(jiǎn)單明了的排污口二維碼，成為“一鍵呈現(xiàn)”許可證要求的“法寶”。2018年，上海市對(duì)鋼鐵、水泥、石化等13個(gè)行業(yè)組織開(kāi)展專項(xiàng)檢查，嚴(yán)厲打擊相關(guān)行業(yè)企業(yè)無(wú)證排污和不按證排污等行為，發(fā)現(xiàn)并上報(bào)了問(wèn)題126項(xiàng)。

在河北省，每核發(fā)完一個(gè)行業(yè)，生態(tài)環(huán)境廳就將不予核發(fā)的企業(yè)名單移交省環(huán)境綜合執(zhí)法局進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法，一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在無(wú)證排污行為，立即依法查處。對(duì)于證后核查發(fā)現(xiàn)的違法問(wèn)題線索，及時(shí)移交省環(huán)境綜合執(zhí)法局赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行核實(shí)，并依法處理。通過(guò)許可證與執(zhí)法的有效銜接，實(shí)現(xiàn)了核發(fā)一個(gè)行業(yè)、清理一個(gè)行業(yè)的目標(biāo)。

北京、海南、安徽、福建、廣東、廣西等多地核發(fā)部門和監(jiān)察執(zhí)法部門也都開(kāi)始密切配合，形成合力，組織對(duì)發(fā)證質(zhì)量和執(zhí)行報(bào)告開(kāi)展抽查，從“重發(fā)證”向“發(fā)管并重”轉(zhuǎn)移，積極開(kāi)展排污許可證后監(jiān)管工作。

制度融合，實(shí)現(xiàn)“一證式”管理

“排污許可制的建立是歸一，不是加一。”海南省生態(tài)環(huán)境廳有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，以往的固定源管理制度存在各行其是的問(wèn)題，不僅增加了行政成本，也增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。而排污許可制是固定污染源的基礎(chǔ)核心制度，它是一個(gè)整合各項(xiàng)制度的“底座”，讓法律法規(guī)對(duì)一個(gè)企業(yè)提出的所有的環(huán)保要求銜接融合到一個(gè)證上來(lái)，讓信息和數(shù)據(jù)共享都到一個(gè)高效的統(tǒng)一平臺(tái)上來(lái)。

當(dāng)然，銜接和融合并不是把所有要求匯總到一起那么簡(jiǎn)單。在發(fā)證和監(jiān)管的過(guò)程中，各種歷史遺留問(wèn)題、制度之間的矛盾和法律法規(guī)的缺失地帶都開(kāi)始暴露了出來(lái)。

為了徹底打通“一證式”管理，海南省發(fā)揮了海島較為靈活的特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)勢(shì)，在2018年全力推進(jìn)地方排污許可條例的立法和統(tǒng)一的信息平臺(tái)建設(shè)工作。如何確定排污許可證的核心基礎(chǔ)地位，如何保障各項(xiàng)制度銜接融合，是立法的重點(diǎn)和關(guān)鍵。參與立法的專家團(tuán)隊(duì)從2018年上半年開(kāi)始，就與證后監(jiān)督檢查的人員一起，多次到持證企業(yè)開(kāi)展調(diào)研，一起參與證后評(píng)估，十分“接地氣”地推進(jìn)立法工作。目前，經(jīng)過(guò)多次更改，海南省排污許可的地方條例已經(jīng)形成初稿。

另外，在全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上，海南省細(xì)化了申請(qǐng)表單、優(yōu)化了副本表單、整合各現(xiàn)有環(huán)境管理工作系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)適合改革需要的排污許可證管理工作平臺(tái)，并與國(guó)家平臺(tái)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)滿足本省需要的審批、數(shù)據(jù)分析及日常管理功能，同時(shí)打通排污許可證管理工作平臺(tái)與其他環(huán)境管理系統(tǒng)的銜接與融合。

“排污許可制度真正‘立’起來(lái)的標(biāo)志，就是申請(qǐng)、核發(fā)、執(zhí)行、監(jiān)管所有環(huán)節(jié)全部打通。”海南省生態(tài)環(huán)境廳有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，“那個(gè)時(shí)候固定污染源的管理制度將是一個(gè)有機(jī)整體，環(huán)境管理效能將得到大幅度的提高。”（記者 郭薇）