作為世界上最古老的學府之一，座落于湖南長沙岳麓山下的岳麓書院，如今具有三重身份：教學意義上的湖南大學內設機構、文物意義上的全國重點文物保護單位、旅游意義上的國家5A級旅游景區。

自2018年12月以來，岳麓書院50元門票收費因為一名法學教授的質疑，引發了一系列的關注：由高等教育機構（湖南大學）收取5A景區門票是否合適？門票收入去了何處？“書香”有無被“銅臭”污染？

作為法學教授，倪洪濤認為還應當關注：政府機構的一紙收費批文，是否就證明了湖南大學收費的合法性？他和律師張丕穆隨后起訴了批準岳麓書院收門票的湖南省發改委。2月22日上午，長沙市天心區人民法院開庭審理了該行政許可案。

2月22日，岳麓書院門票案在長沙天心區法院開庭。  澎湃新聞記者 譚君 圖

澎湃新聞從庭審現場獲悉，庭審持續了三個多小時。被告認為，他們并非“許可”岳麓書院收取50元門票，只是為其制定了50元“天花板”價格的門票規定，岳麓書院完全可以以更優惠的價格銷售門票。

湖南大學作為第三人參加訴訟，并稱，他們是嚴格執行發改委的文件，只收50元的門票。

中國憲法學研究會副會長、武漢大學法學院教授秦前紅對澎湃新聞表示，該案的一個重要意義是，切實影響到老百姓“錢袋子”的政府定價行為，能否以及如何納入現有行政訴訟框架，接受司法審查。該案的判決結果，將具有一定的示范價值。

“師生對抗”，發改委主要負責人均未出庭

作為湖南師范大學法學院教授、博士生導師，倪洪濤教了十幾年法律，沒想到跟自己的學生坐在了原、被告席上。不過，一開庭，倪洪濤便對學生代表湖南省發改委的出庭資格提出了質疑。

湖南省發改委出庭應訴的是其法規處和價格處兩名工作人員。其中一名工作人員表示，“我委主要負責同志有公務活動。”另一名工作人員坦言，“原告質疑我的身份，其實我可以向法庭說明，原告倪洪濤老師是我本科時的班主任，我是他的學生，我們認識十多年了。”

倪洪濤認為，50元岳麓書院參觀門票的合法性存疑。  澎湃新聞記者 譚君 圖

倪洪濤與張丕穆兩原告則認為，“根據規定，行政機關負責人不能出庭的應當說明理由，拒絕不說明的，人民法院可以向監察機關、上一級行政機關提出司法建議。”

審判長表示，“行政機關負責人不出庭并不能阻止案件審理，相關司法建議待合議庭庭后酌情考慮。”庭審隨后進入實體審判。

據起訴狀，原告于2018年12月12日購買了一張岳麓書院參觀券，花費50元，券面蓋有湖南省稅務局發票監制章和湖南大學岳麓書院文物管理處的發票專用章，收款單位為湖南大學岳麓書院文物管理處。

經查，許可岳麓書院收取50元/人次門票的文件，是湖南省發改委2012年作出的湘價函（2012）77號文（以下簡稱77號文），該許可期限至2015年底止。期限屆滿前，岳麓書院向湖南省發改委報送了申請繼續執行上述文件的報告。2015年12月28日，湖南省發改委作出了湘發改價服（2015）1109號《關于岳麓書院和中國書院博物館門票價格的批復》（以下簡稱1109號文），決定將許可期限延至2018年底。

原告認為，發改委作出1109號文時并沒有按照《湖南省服務價格管理條例》和國家《價格法》相關規定，開展價格、成本調查和是否有必要延續許可舉行聽證，涉嫌違法，侵害了購票參觀岳麓書院市民的合法利益。而被許可人岳麓書院在獲得1109號批復后，交由另一單位湖南大學岳麓書院文物管理處向游客收取門票費，涉嫌違反《行政許可法》相關規定。

據此，原告訴請法院確認被告湖南省發改委作出的1109號文無效，要求湖南省發改委賠償其經濟損失50元。

庭審中，原告還提出，1109號實際是77號文的延續，而證據顯示，2012年77號文將岳麓書院門票從30元一次性提高到50元，漲幅達66.67%，并未舉行聽證，違反程序，漲幅過高，違反了國家相關文件精神。

案涉1109號文件  澎湃新聞記者 譚君 圖

“批復”是行政許可嗎？

被告的首輪答辯，直接引出了本案庭審焦點：湖南省發改委作出的1109號文的法律性質——是政府定價行為，還是行政許可行為。

秦前紅告訴澎湃新聞，行政許可行為是《行政訴訟法》明確規定的受案范圍，而政府定價行為，并沒有被明確列為是可訴的或者不可訴的行政行為。對于原告來講，有面臨被法院駁回起訴的風險。

湖南省發改委辯稱，該委作出的1109號文作為一個行政行為，不是行政許可行為，而是政府定價行為。“我委作出的定價行為，是依職權啟動、依法制定或者調整實行政府指導價、政府定價的商品和服務價格水平的行為，屬于價格宏觀調控政策范疇。”

庭審中，被告多次重復這幾個關鍵詞，50元門票是“政府指導價”、“價格宏觀調控”。被告還強調，1109號批文，雖然此前有湖南大學的申請報告，但是，湖南省發改委是“依職權”按照《政府定價目錄》規定的范圍對其定價。“雖然我們批復岳麓書院門票價50元，但其完全可以更優惠的價格銷售門票”。

所以，他們認為1109號批文是政府定價行為，不屬于行政許可范疇。這種政府定價行為，是一種非行政許可審批權，是有別于行政許可權的“其他行政權力”。

庭審中，原告認為被告作出的1109號文是行政許可行為。理由是，2014年4月14日《國務院關于清理國務院部門非行政許可審批事項的通知》（國發〔2014〕16號）規定，將面向公民、法人或其他組織的非行政許可審批事項取消或依法調整為行政許可，將面向地方政府等方面的非行政許可審批事項取消或調整為政府內部審批事項，不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。

2015年5月10日《國務院關于取消非行政許可審批事項的決定》（國發〔2015〕27號）進一步規定：今后不再保留“非行政許可審批”這一審批類別。各地區、各有關部門要認真做好取消事項的落實工作，加強事中事后監管，防止出現管理真空，且不得以任何形式變相審批。

“據此，自國發〔2015〕27號文件始，除了行政機關內部審批外，含價格許可在內的所有外部審批行為均已是行政許可行為，即受《行政許可法》的規范與調整。1109號文的作出時間是2015年12月28日，該文件申請人為湖南大學岳麓書院，其與湖南省發展和改革委員會并非隸屬關系，排除了內部行政行為，即為對外的行政許可行為。”原告張丕穆說，“如果岳麓書院沒有得到被告的允許，就不能向游客收取50元門票。顯然，被告的價格行為就是一個行政許可。”

法庭辯論中，原告問：“如果不是行政許可，1109號文以‘批復’作出的依據是什么？”被告答：“用‘批復’二字，只是行文慣例，并不代表文件的性質是許可或者審批。客觀上，1109號文就是一個政府定價，而非行政許可。”

2月22日，岳麓書院門票案在長沙天心開庭，圖為庭審現場。  文天驕 圖

定價批文能否被起訴

答辯中，被告還提出，1109號文不但不是行政許可行為，原告不能根據《行政許可法》來審查其合法性，而且，1109號文根本上不是一個具體行政行為，而是抽象行政行為，屬于規范性文件。

根據《行政訴訟法》，如果1109號文被認定為規范性文件，這就意味著原告與被告之間必須發生行政相對關系，才能起訴被告。被告認為，原告購買岳麓書院景區門票的行為，只是與岳麓書院發生民事關系，不能認定為與被告發生行政法律關系，被告沒有對原告的權利義務產生影響，因而不屬于行政訴訟的受案范圍。

《湖南省規范性文件管理辦法》中，規范性文件是指除政府規章外，行政機關和法律、法規授權的組織制定的，涉及公民、法人或者其他組織權利義務，在一定時期內反復適用，具有普遍約束力的行政公文。

被告認為，“1109號文表面上看是特定時間內對景區提出了禁止性要求，景區不得超過50元出售門票，深層次看是向不特定消費者發出通告，如果景區超過政府制定的‘天花板’價格收取門票，消費者可以據此向旅游、價格、市場監管等部門尋求救濟，該批復是可以反復適用、具有普遍約束力的規范性文件，屬于抽象行政行為。”

當庭被告還提交了一份證據：湖南省司法廳發給湖南省發改委，確認單個項目價格批復文件屬于規范性文件。

原告反駁，“作為一個批文，1109號對象特定，批復給岳麓書院；批復事項特定，即許可其對外收取門票；行為時間特定，三年期間內有效；具有直接的執行力，即其可對外收費，這是典型的具體行政行為。對于申請者岳麓書院而言，1109號文就是一個收費許可行為，是具體行政行為；怎么對于消費者而言，又變成了抽象行政行為？抽象行政行為作為一個學術概念，與具體行政行為相對。同一個行政行為，只有一種性質，不可能既是抽象的，又是具體的。”

原告也提交了一個司法判例，（2001）京高行終字第39號，喬占祥訴鐵道部票價上浮案，法院認定鐵道部對鐵路旅客票價實行政府指導價，所作的是具體行政行為，旅客與該行為有法律上的利害關系。這說明，政府定價是一種具體行政行為。

《行政訴訟法》第25條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。“我們作為岳麓書院的游客，無疑是消費者，被告許可岳麓書院向游客收取門票費，該許可行為對岳麓書院和游客均有行政法律上的權利義務關系，我們屬于《行政訴訟法》第25條中的‘利害關系’人。”原告說，“道理很明顯，你批復對方收50元門票的行政行為，實實在在影響到了我的錢袋子，為何我不能告你呢？”

湖南大學是否有權收取5A景區門票

作為中國古代著名的四大書院之一，1979年，湖南省政府委托湖南大學對岳麓書院進行修復管理。

庭審中，原被告及第三方都認可，現在的岳麓書院具有三重身份，即教學意義上的湖南大學內設機構、文物意義上的全國重點文物保護單位、旅游意義上的國家5A級旅游景區。

在法庭上，作為工作生活在湖南大學隔壁的湖南師范大學職工，倪洪濤問第三人湖南大學：岳麓書院對湖大學生免費，而對師大學生不免費，其法律依據是什么？第三人答：“不需要法律依據。我從家里的客廳到臥室去要收費嗎？岳麓書院是湖大的二級學院，我們當然可以宣布湖大學生免費。”

然而，當被問到被告是根據岳麓書院的何種身份來批準定價時，被告答，“根據其5A級景區身份作出定價”。

《旅游法》第43條規定，利用公共資源建設的景區門票以及景區內的游覽場所、交通工具等另行收費項目，實行政府定價或者政府指導價，嚴格控制價格上漲。

原告指出，被告將岳麓書院的門票定位為經營性收費，將面臨一個湖南大學沒有收費資格的法律問題。因為國務院和湖南省的《風景名勝區條例》規定，風景名勝區的門票由風景名勝區管理機構負責出售，湖南大學這一教育機構無權出售門票。因為湖南大學僅僅是文物保護意義上的岳麓書院管理者，而非獲得租賃經營或特許經營權的合法市場主體。

據此，原告認為，被告1109號文批復湖南大學收取門票的行為嚴重違法。

“我們并不否認湖南大學有收門票的權力。比如，湖南大學基于保護岳麓書院這個文物的需要，可以依照相關規定，在提供特定公共服務過程中，向特定對象收取費用。但是根據《行政事業管理辦法》，其收費不但應當獲得價格部門批準，還應當經過省級財政部門批準。”原告倪洪濤說。

“大學能否作為旅游經營者經營旅游業？岳麓書院作為國有財產，其門票收入是政府收入還是湖南大學的收入？在國有財產利用過程中，是否存在國有資產流失的問題？”倪洪濤表示，這一問題值得重視。

法庭上，原告還提出，1109號文件存在適用法律錯誤，適用了已廢止的法律；將不是5A景區的中國書院博物館與岳麓書院捆綁收費，減損游客權利；文件制定未依法進行價格、成本調查等情況，“總之，這些情況屬于重大明顯違法，依法請求法院認定1109號文無效。”

政府定價能否接受司法審查

庭審接近尾聲，被告發言說，“1109號文已經實施三年，從沒有人提出過問題，如果有問題，難道之前的游客都不正常，只有二位原告是對的嗎？”

被告表示，“我們希望原告與行政機關不是對立的，相關情況可以直接跟我們溝通，而不是發起這場訴訟，浪費行政資源、司法資源、媒體資源。這些資源用在行政機關為人民服務上，可以作出更多成果。”

針對原告再次提及的行政機關負責人沒有出庭應訴，被告還補充道，“我們發改委很多工作是很重要的，盡管原告認為該案社會關注度高，但領導有更重要的事情要做。”

第三人湖南大學則發言：同意被告湖南省發改委的觀點，湖大嚴格執行發改委的批文，只收取50元的岳麓書院門票。

庭審持續三個多小時后，審判長宣布，由于行政訴訟不適用調解，法庭將擇期宣判。

澎湃新聞此前報道，2018年12月，倪洪濤在網上實名發文質疑岳麓書院收費缺乏合法性和必要性，持續引發關注。北京大學教授姜明安、武漢大學教授秦前紅等行政法學權威也關注研討該案。

“岳麓書院屬于公共性的文化資源，一般應對社會免費開放。但基于某種必要性進行收費時，就需要對收費的合法性、合理性進行審查。目前來看，岳麓書院收費的最大問題是收費主體、收費額度、收費適用方式上存在一定問題，可能損害到消費者正當權益。”秦前紅告訴澎湃新聞。

1月29日《湖南日報》旗下公眾號“湘伴”報道，湖南省發改委主任胡偉林在接受采訪時稱，“為了讓人民群眾有更多獲得感，當前，發改部門正在研究大幅降低湖南省景區門票價格，向周邊省份學習看齊對標。1月30日，湖南省發改委在長沙舉行降低岳麓書院（含中國書院博物館陳列館）門票價格聽證會，征求社會各界及有關方面的意見。這是湖南省實施《價格法》20年來，第一次召開降低價格的聽證會。根據聽證方案，擬將其普通門票價格從每人次50元降低為每人次40元，降價幅度20%。

2月22日庭審后，倪洪濤對澎湃新聞說，“與勝敗結果相比，我更希望通過該案的審理，厘清發改委政府定價行為的法律性質。被告認為他們批復行為屬于‘非行政許可審批’，這是一種偷換概念的‘脫法’行為。因為‘非行政許可審批’不受《行政許可法》規制，歸入這類行為意味著政府的這類權力不被司法審查。我們認為，政府定價行為應當接受司法審查。相信法院能解決好法治建設進程中的這一技術細節問題。”

秦前紅認為，該案之所以引發廣泛關注，其中的一個重要意義是，切實影響到老百姓“錢袋子”的政府定價行為，能否以及如何納入現有行政訴訟框架，接受司法審查的問題。值得重視的是，該案中所呈現的爭議焦點，已走上司法訴訟的軌道，其最終的判決結果，將具有一定的示范價值。