編者按

黨的十九大報告指出，要動員全黨全國全社會力量，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。四川省宜賓市深入學習貫徹習近平總書記扶貧思想和指示，堅定執行黨中央、國務院扶貧脫貧部署，經過多年奮斗，取得了豐碩成果，提出先于全國全省一年實現貧困人口全部脫貧。中國人民大學長江經濟帶研究院課題組選擇全國脫貧攻堅典型性較高的宜賓市，圍繞宜賓市脫貧攻堅體制機制創新的經驗做法，進行了深入調研。

宜賓市屬于國家烏蒙山連片特困地區，其中國家烏蒙山連片特困地區縣1個、四川省烏蒙山連片特困地區縣4個，4個縣屬于少數民族比照縣，9個縣（區）屬于革命老區縣，全市建檔立卡貧困人口基數11.22萬戶38.79萬人、貧困村471個，貧困發生率8.7%，農村貧困人口占全省貧困人口5.97%、貧困村占全省貧困村4.1%，扶貧脫貧任務和負擔十分繁重。近年來，宜賓市對扶貧脫貧工作高度重視，堅定執行黨中央、國務院的扶貧脫貧部署，進行全市動員，激勵人人投入，發動了一場全民參與的扶貧脫貧人民“戰爭”。據了解，2014—2018年宜賓市實現精準減貧35.47萬人、占貧困人口總數91%，貧困發生率從8.7%下降到0.8%；精準退出貧困村422個，占貧困村總數的90%；高質量實現4個貧困縣摘帽，占貧困縣總數的80%。

課題組在調研中發現，體制機制創新在宜賓市打贏扶貧脫貧階段性硬仗中發揮了關鍵作用。其中最有代表性的、成效最為顯著的創新性做法有三種：“歇幫”機制、“借牛還牛”模式、“五補五改”模式。

1、 “一個不能少”的“歇幫”機制

宜賓的“歇幫”機制不是不幫，而是為了更好的幫，通過加強教育管理，告誡貧困戶不要只想著“等、靠、要”，讓貧困戶認識到自己是脫貧的主體，主動與幫扶干部一道，共同努力。“歇幫”機制以“負面清單”方式倒逼貧困群眾主動參與脫貧，進一步激發貧困戶脫貧內生動力，實現由“要我脫貧”向“我要脫貧”的轉變。

——什么情況“歇幫”？各貧困村由鄉鎮黨委政府指導駐村工作隊、村兩委和第一書記組織召開村民代表大會，根據本村實際情況提出存在的問題及建議措施，以“負面清單”的方式，累計列出對不執行政策規定和村規民約、推卸贍養老人責任、故意造成老人貧困、婚喪嫁娶活動中大操大辦、違法亂紀、參與黃賭毒等24項“歇幫”指標，對達到3項指標以上的貧困戶就要“歇幫”。同時，明確貧困戶應該做什么、不應該做什么、不能做什么、禁止做什么，讓貧困戶享受扶貧政策的同時，也面臨違反規定的懲戒。

——什么程序決定“歇幫”？一是建立“歇幫”對象初步名單。成立“歇幫”執行監督小組，對本村所有貧困戶分戶建立工作臺賬，收集每戶參與脫貧攻堅的具體情況，對符合標準的貧困戶列入“歇幫”對象初步名單。設立舉報窗口，接受村民直接反映有違反“歇幫”24條指標行為的貧困戶，經談話、警告或嚴重警告仍不改正的貧困戶列入“歇幫”對象初步名單。二是決定“歇幫”對象名單。初步名單交由村民代表大會討論表決通過，報執行監督小組審定后列為“歇幫”對象，執行周期為3~6個月，納入執行監督小組重點監督范圍。

——什么措施防止“脫幫”“落幫”？一是落實責任督促幫。按照“一戶一策”的原則，對“歇幫”戶制定“復幫”措施，落實責任人員。二是基層組織巧力幫。解決“歇幫”貧困戶基本生產生活困難，組織參加“農民夜校”，加大對“歇幫”戶的思想教育和感化，引導貧困村民樹立自力更生、艱苦奮斗的創業精神。三是幫扶干部智力幫。由第一書記、對口幫扶干部等與“歇幫”戶結“對子”，深入“歇幫”戶家中面對面談心談話，耐心細致宣傳脫貧攻堅政策措施，讓貧困戶看到主動脫貧的前景。四是社會團體齊力幫。充分發揮貧困村比較優勢，引進龍頭企業、專合社和種養殖大戶，建立“龍頭企業+貧困戶”“專合社+貧困戶”等包戶幫扶機制。

——什么情況下“復幫”？貧困戶在“歇幫”期間，經過思想政治教育、感恩奮進教育、法律法規教育等，能自覺遵守“歇幫”機制各條約，對所違反條約有深刻的認識，主動改變自身的不足的，恢復幫扶。

——什么程序“復幫”？思想上有進步、行動上有改變的“歇幫”貧困戶在“歇幫”時間到期后，通過向村兩委提交“歇幫貧困戶復幫申請書”，經程序表決確定是否停止“歇幫”，恢復其原有的幫扶機制。對暫時還需“歇幫”的貧困戶，繼續加強教育引導，直至恢復幫扶機制。

屏山縣書樓鎮五峰村貧困戶羅澤海回憶起當時被“歇幫”的情況時說，以前住的是土草房，窮得叮當響。2013年被評為貧困戶后，幫扶干部三番五次地上門做他的思想工作，希望他盡快改造住房、發展產業。但羅澤海心里有自己的“小算盤”，他說：“當時，我不愿意發展產業、建房，其實我是想再等等，看政府能不能多給點補助。”由于多次思想幫助無果后，2017年2月，村里決定對其“歇幫”3個月。看到其他貧困戶順利住進新房，而自己只能住在土墻傾斜的老屋里，看到別的貧困戶積極發展產業，而自己的土地還是那點微薄收入，羅澤海的思想一點點改變，最后他主動找到干部，承認不積極不主動的思想誤區，愿意建房、發展產業。但“歇幫”期限未到，按制度規定，村里拒絕了羅澤海發展產業的貸款申請。羅澤海一下子沒了主心骨：“那個時候，感覺到自己像被大伙兒拋棄了一樣，心里受到強烈震撼，一有機會就去找干部說心里話，尋求他們的支持與幫助。”三個月期限一到，經過考察，村里恢復對其幫扶。他如愿借到4000元產業周轉金，種了3畝李子、10畝核桃、套種4畝魔芋。修起了新房，兒子也開起了摩托車維修店，到2018年，羅澤海一家已經過上了紅火的日子。

像羅澤海這樣轉換觀念、成功脫貧的例子不在少數，凸顯了“歇幫”機制的成效。“‘歇幫’的目的是激發貧困戶的內生動力，只有其內生動力真正激發出來了，脫貧成效才能持續鞏固，脫貧質量才能持續提升。”書樓鎮五峰村駐村干部胡云芳說。

通過實施“歇幫”機制，宜賓市的脫貧攻堅工作更接地氣、更受群眾支持、更得貧困戶理解，工作更具實效性。據介紹，截止到2019年9月，全市共給予“歇幫”處理162戶，已對態度端正、表現積極的159戶結束“歇幫”。通過“歇幫”，貧困村里怨天尤人的少了，專注致富信息的多了；喝酒打牌的少了，交流發展經驗的多了；撥弄是非的少了，互助互愛的多了；鋪張浪費的少了，勤儉節約的多了。

2、 扶貧資金變資本的“借牛還牛”模式

屏山縣新市鎮何家坪村、觀音村地理位置偏遠、山勢險峻、土地貧瘠，被列入該縣的重點貧困村，兩村共有貧困戶104戶442人，貧困發生率25%。作為重點貧困村，面臨著增收無門、致富無方的嚴峻難題，除了傳統的小型種養業外，缺乏有規模有特色的主導產業。面對難題，村兩委積極探索，確定了該村主導產業的發展方向——肉牛養殖，創建了屏山縣金源肉牛養殖農民專業合作社。三年前成立的金源肉牛養殖專合社，注冊資金500萬元，占地面積2374平方米，可同時容納肉牛養殖200余頭。截至2019年9月，該專合社投入480余萬元，養殖肉牛2批次170多頭，目前是該縣資金投入最多、規模最大的肉牛養殖基地。

一開始，貧困戶因為無資金、無技術、無銷路，參與的積極性不夠。為了解決這一卡脖子問題，村兩委創新體制機制，探索推行“借牛還牛”模式。“借牛還牛”，即財政扶貧資金不再分散給各貧困戶，而是入股到肉牛養殖專業合作社，并折合成股權分給貧困戶。一方面，貧困戶可以從肉牛養殖業的發展中獲得股權收益；另一方面，合作社利用財政扶貧資金購買仔牛，而后“借”給貧困戶飼養，貧困戶把肉牛養大后“還”給合作社，合作社支付養牛的費用，貧困戶獲得勞務收入。“借牛還牛”模式，實現了貧困群眾變股東、扶貧資金變資本、促進了產業持續發展和貧困戶持續增收的目標。

“借牛還牛”模式的體制機制設計，在專業合作社與貧困戶之間搭起了一座合作共贏的橋梁。金源肉牛養殖專合社為貧困群眾帶來了四重收益保障，即“種植收益+養殖收益+股權收益+二次分紅”，部分貧困戶還有第五重、第六重、第七重收益保障——勞務收入、利息收入、土地租金。

課題組認為，通過“借牛還牛”模式助推精準扶貧改革，構建了一個共生、共存、共享的利益共同體，實現貧困群眾脫貧增收、專合社增效增值、產業做大做強的乘方效應，成功將肉牛養殖產業打造成了兩個貧困村脫貧發展的特色主導產業。從實踐上來看，2019年1~9月，專合社帶動農戶肉牛養殖達到1535頭規模，實現年產值1300多萬元，貧困戶實現戶均年增收1萬元以上。課題組與何家坪村貧困戶師廷光交流時，他高興地說：“我認養了5頭牛，還種了草，10個月下來，多收入1萬余元。”

3、 “五補五改”模式撬動社會資金

在扶貧脫貧資金的使用上，宜賓市不斷提高財政資金的使用效率，并努力動員社會資金參與，為此探索推行了“五補五改”模式，取得了良好成效。

一是實行“補改投”模式。即改變傳統財政資金直接投入方式，將財政資金以市場投資的方式注入新型市場主體，財政資金使用效益得到了極大提高。比如“借牛還牛”模式，專業合作社對財政資金進行市場化投資，而貧困戶獲得相應的股權以及參與產業發展的機會。

二是實行“補改金”模式。即改變傳統財政資金直接補助方式，建立產業發展基金和扶持周轉金。采取政府支持、多元化投入方式，組建產業發展基金，推動農業基礎設施建設、產業開發、新農村建設以及城鄉統籌發展。據了解，2015年宜賓市級財政設立貧困村產業扶持基金，截止到2019年上半年，產業扶持基金達到2.9億元，貧困村產業扶持基金規模達50萬元/村。已累計發放基金2.1億元，惠及1.9萬貧困人口；支持村集體經濟發展發放0.7億元，惠及1.8萬貧困人口。

三是實行“補改租”模式。即改變傳統財政資金建設項目方式，推行“建設（購買）—租用—移交”和政府購買公共服務。市場主體投入資金建設農村公路、水利設施、農產品加工場所及設備等基礎設施，經驗收合格后，政府年度付費租賃使用或回購產權，有效吸引了社會資本的投入，解決了財政投入壓力。在蠶桑龍頭企業智溢公司，課題組了解到，2015年市級財政用農業科技推廣應用專項資金50萬元購買了該公司的“桑枝香菇”研發和推廣服務，通過堅持“政府支持推動、龍頭企業統籌、專合組織服務、科技培訓支撐、生產統分結合、產品統一回收、品牌包裝營銷”的發展方式，增加了冬春兩季蠶棚空置利用。上述服務取得了顯著成效，2019年1~9月，貧困戶戶均增收達3500元以上。

珙縣孝兒鎮黨委書記羅偉介紹，該縣的恒遠桑枝食用菌專合社于2016年7月成立，采取菌袋托管、入股分紅、技術培訓、提供菌袋、跟蹤服務、保底回收等措施，首先是對完全缺乏產業發展能力的貧困戶實行產業發展托管模式，按專合社、貧困戶7︰3比例分成，最低利潤按每個菌袋1元計算；其次是項目資金量化，玉峰村61戶176名貧困人口，專合社按照入股資金5%向貧困戶保底分紅；第三是實行“二次分紅”模式，利潤按專合社、貧困戶7︰3比例分成。玉峰村貧困戶王少富手捧菌袋對課題組說：“這就是我的錢袋子，專合社提供菌袋和技術，還包回銷，今年我種了3000個菌袋，今年行情好，價格高，純收入超過1萬元了！”

四是實行“補改保”模式。即改變傳統財政資金直接獎補方式，采取注冊融資平臺和設立分險金方式，將財政資金直接注資政府性擔保平臺，為帶動產業發展的新型主體提供擔保貸款。同時，分縣（區）設立產業發展分險金、貧困戶住房貸款分險金等風險保障功能性資金，增強金融機構放款的信心，撬動更多金融資本、民間資本、社會資本流向涉農項目和扶貧地區。據介紹，市級財政從2015年起到2019年，連續五年注資農業擔保公司3500萬元/年，為農業綜合開發提供資金投入保障。目前，市農業擔保公司在保余額達6億元，自成立以來撬動銀行信貸資金28億元，為145戶涉農企業提供600多筆融資擔保服務。

五是實行“補改貼”模式。即改變傳統財政資金直接扶持方式，加大財政對農業經營新型主體貸款貼息貼費的補助力度，降低對農業投入的社會融資成本。比如，設立農業產業化發展專項資金，對農業龍頭企業和專合社產業項目固定資產投入貸款和收購農產品流動資金貸款貼息補助。再比如，縣（區）政府轉變扶持方式，通過貼息政策創新開發了“好牛貸”“小額貸”等金融產品，為貧困戶金融信貸投入產業的資金貸款進行三年全額貼息，充分調動了農民籌資投入生產的積極性。

4、 宜賓經驗對扶貧脫貧工作的啟示

到2020年，我國要實現現行標準下農村貧困人口脫貧、貧困縣全部摘帽的目標。目前是關鍵期，如何做到脫真貧、真脫貧，最終圓滿完成脫貧偉業，科學有效的體制機制是根本保障。課題組認為，對宜賓在扶貧脫貧工作中探索出的體制機制創新，進行科學總結并加以推廣，具有重要意義。

要著力解決一些貧困人員不愿意接受和參與扶貧工作的共性問題。在脫貧實踐中，一些地方存在“上頭熱下頭冷”“干部著急群眾不急”“戴著貧困帽子不愿摘”等現象，由于一些貧困群眾思想認識不到位、安于現狀、脫貧信心不足等原因，出現嚴重的“等、靠、要”思想，缺乏內在動力，致使扶貧工作難以縱深開展，即使脫貧了也會很快返貧。宜賓推行的“歇幫”機制，設計出一套嚴密的、環環相扣的體制和制度，有效破除了貧困戶的“等、靠、要”思想，促使貧困戶自身積極地投入脫貧行動之中。

只有培育出脫貧致富的產業以及就業機會，脫貧致富才能找到源頭活水。宜賓所探索的“借牛還牛”模式，是在扶貧脫貧的工作中找出發展產業這個根本出路，確定貧困地區的比較優勢，開發和培育主導產業。“借牛還牛”模式之所以有推廣價值，在于解決了貧困戶不愿參與產業發展所存在的無資金、無技術、無銷路“三無”困擾。通過解決這些困擾，貧困地區的產業發展難題也就解決了，貧困戶的回報以及就業也解決了，這就能夠實現貧困戶穩定持續增收致富，貧困地區的發展也擁有了可持續源泉。

要解決缺乏投資資金和發展資本的難題。缺錢就無法投資項目和發展產業，沒有項目和產業，就不能創造利潤和獲得收入，沒有收入就會陷入持續貧困的惡性循環。宜賓市創新政府財政投入方式和路徑，探索實行了“五補五改”模式，有效釋放了財政資金活力，吸引了社會資金參與，既確保了財政資金不流失，又增加了脫貧投資新保障。

（作者：中國人民大學長江經濟帶研究院課題組，課題組成員：羅來軍、李振舉、張迎新、戴甜甜、張瑜瑜）