今年以來我國(guó)發(fā)生煤礦死亡事故122起專家解讀應(yīng)急管理部《通知》

發(fā)揮“吹哨人”作用防范安全事故

● “吹哨人”著眼于“內(nèi)部人”，即組織內(nèi)部具有特殊信息優(yōu)勢(shì)地位的成員，意在使“內(nèi)部人”在發(fā)現(xiàn)組織內(nèi)部隱藏的違法行為時(shí)，能夠?qū)⑿畔⒓皶r(shí)向外界傳遞出來，避免社會(huì)公共利益受損

● 由于保護(hù)體系尚未健全，“吹哨人”制度在發(fā)揮作用時(shí)尤其是在防范遏制重特大事故的過程中還存在障礙

● 安全生產(chǎn)領(lǐng)域“吹哨人”制度的建立，是一個(gè)良好的開始，而擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督，讓內(nèi)部舉報(bào)人機(jī)制的效能最大化，就得保護(hù)好“吹哨人”，免除他們的后顧之憂

□ 記者 　趙 麗

□ 實(shí)習(xí)生 邢懿銘

“截至12月5日，全國(guó)煤礦今年共發(fā)生死亡事故122起，死亡和被困224人。其中較大事故10起，死亡49人。”

這組數(shù)據(jù)是中國(guó)國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局副局長(zhǎng)桂來保于12月8日在中國(guó)(太原)煤炭交易中心舉辦的2021年度全國(guó)煤炭交易會(huì)上透露的。

據(jù)桂來保介紹，“今年以來煤礦重大安全事故(與2019年相比)增加1起，死亡人數(shù)增加16人，分別上升50%和44%”。

這些數(shù)據(jù)背后，隱藏的是部分煤礦企業(yè)違法違規(guī)生產(chǎn)、安全紅線意識(shí)淡薄、安全風(fēng)險(xiǎn)防控乏力、有關(guān)部門安全監(jiān)管檢查不到位等問題。

12月1日，應(yīng)急管理部辦公廳發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作的通知》，要求各地切實(shí)做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作，堅(jiān)決防范遏制重特大事故，有效維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。

該通知特別指出，要充分發(fā)揮企業(yè)“吹哨人”作用，及時(shí)舉報(bào)處理重大隱患，引導(dǎo)形成全社會(huì)共抓共治、共同監(jiān)督的工作氛圍。

事故防范是煤礦安全生產(chǎn)工作的重中之重，而“吹哨人”應(yīng)當(dāng)如何在事故防范中充分發(fā)揮作用？又應(yīng)當(dāng)如何保護(hù)“吹哨人”的權(quán)益？

煤礦安全事故頻出

吹哨人制度獲重視

12月5日23時(shí)許，重慶永川吊水洞煤礦事故搜救工作結(jié)束，事故中1人獲救，23人遇難。

這起事故再次為煤礦安全生產(chǎn)敲響警鐘。

實(shí)際上，近期我國(guó)各地連續(xù)發(fā)生數(shù)起煤礦安全事故。除了重慶永川吊水洞“12·4”煤礦重大火災(zāi)事故外，還有湖南耒陽市源江山煤礦“11·29”透水事故以及重慶能投渝新公司松藻煤礦“9·27”重大火災(zāi)事故。

為指導(dǎo)各地切實(shí)做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作，堅(jiān)決防范遏制重特大事故，有效維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)急管理部辦公廳于12月1日發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好歲末年初非煤礦山安全生產(chǎn)工作的通知》，制定了一系列措施，其中提到，要充分發(fā)揮企業(yè)“吹哨人”作用，及時(shí)舉報(bào)處理重大隱患。

《法治日?qǐng)?bào)》記者了解到，“吹哨人”是個(gè)舶來品，最早源自英國(guó)，是指警察在發(fā)現(xiàn)案件發(fā)生時(shí)，吹響哨子以引起他人的注意。隨后“吹哨人”詞義被引申為：“組織成員對(duì)組織內(nèi)部的腐敗、浪費(fèi)、欺詐、隱瞞事實(shí)等非法或有害于社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行揭露。”

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院副教授王宏偉告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，“吹哨人”實(shí)際上就是線人。“吹哨人”制度建立的主要目的，就是發(fā)揮安全生產(chǎn)領(lǐng)域從業(yè)者的作用。因?yàn)椤按瞪谌恕痹谝痪€工作，比較了解安全生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，如果有這樣的平臺(tái)和渠道，“吹哨人”就可以及時(shí)舉報(bào)生產(chǎn)中存在的一些安全隱患問題，督促相關(guān)方面進(jìn)行整改。

對(duì)于“吹哨人”制度，我國(guó)也正在探索。

據(jù)王宏偉介紹，目前我國(guó)的“吹哨人”制度是借鑒國(guó)外的做法，試圖解決安全生產(chǎn)過程當(dāng)中的隱患。

“我們國(guó)家立法上所引入的‘吹哨人’是狹義的，我們的‘吹哨人’主要是指企業(yè)內(nèi)部工作人員。在國(guó)外，這個(gè)概念還要寬泛得多，它包括政府內(nèi)部人舉報(bào)單位、上級(jí)的違法行為。我們的制度可能就不包括鼓勵(lì)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部人去曝光上級(jí)或者單位的違法行為。它主要是針對(duì)企業(yè)監(jiān)管的。”中國(guó)政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮介紹說，“想知道安全風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、隱患、違法行為在哪里，通過鼓勵(lì)內(nèi)部人舉報(bào)，有可能會(huì)有效獲得一些違規(guī)違法線索。”

林鴻潮認(rèn)為，設(shè)計(jì)“吹哨人”制度的主要目的是降低發(fā)現(xiàn)違法線索的成本，提高效率，主要是應(yīng)用于一般的執(zhí)法活動(dòng)。

“具體來說，主要應(yīng)用在違法線索比較難獲得的領(lǐng)域，像食品安全、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的流程比較復(fù)雜，不太容易通過執(zhí)法檢查去發(fā)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)的一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、隱患點(diǎn)和違法行為，需要通過鼓勵(lì)內(nèi)部人舉報(bào)來降低發(fā)現(xiàn)違法線索的成本，增加發(fā)現(xiàn)違法的機(jī)會(huì)。”林鴻潮說。

執(zhí)法檢查作用有限

內(nèi)部舉報(bào)提高效率

2019年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，首次明確提出，要發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，建立“吹哨人”、內(nèi)部舉報(bào)人等制度，對(duì)舉報(bào)嚴(yán)重違法違規(guī)行為和重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的有功人員予以重獎(jiǎng)和嚴(yán)格保護(hù)。

這也是中央層面首次對(duì)建立“吹哨人”制度作出部署。

“吹哨人”著眼于“內(nèi)部人”，即組織內(nèi)部具有特殊信息優(yōu)勢(shì)地位的成員，意在使“內(nèi)部人”在發(fā)現(xiàn)組織內(nèi)部隱藏的違法行為時(shí)，能夠?qū)⑿畔⒓皶r(shí)向外界傳遞出來，避免社會(huì)公共利益受損。

教授級(jí)高級(jí)工程師王永生曾在分析2019年煤礦事故原因時(shí)表示，干部職工的不安全行為是造成事故發(fā)生的主要原因，也是最根本原因。他分析指出，2019年上半年因職工違章作業(yè)造成事故35起，傷亡68人，占上半年事故總起數(shù)的59%，占傷亡總?cè)藬?shù)的40%。因管理人員違章指揮造成事故5起，傷亡43人，占上半年事故總起數(shù)的9%，占傷亡總?cè)藬?shù)的25%。違章指揮和違章作業(yè)合計(jì)直接造成事故40起，傷亡111人，占上半年事故總起數(shù)的69%，占傷亡總?cè)藬?shù)的65%，是造成事故的主要原因。

正因?yàn)槿绱耍瑯I(yè)內(nèi)人士一直反復(fù)強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格實(shí)施重大隱患整改銷號(hào)制度，加強(qiáng)對(duì)隱患整改情況的監(jiān)督檢查，建立健全重大事故隱患治理督辦制度和礦山安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度、線人制度等，切實(shí)解決執(zhí)法不精準(zhǔn)、重大隱患長(zhǎng)期得不到消除的問題。

為強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全生產(chǎn)主體責(zé)任，鼓勵(lì)和支持生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員對(duì)本單位安全生產(chǎn)工作中存在的問題進(jìn)行舉報(bào)和監(jiān)督，應(yīng)急管理部還制定了《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報(bào)處理規(guī)定》。

不少業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，我國(guó)近年來越來越重視“吹哨人”制度的作用。

“從‘吹哨人’制度在我國(guó)的發(fā)展來說，應(yīng)用的領(lǐng)域都是在不斷增加、拓寬的，從食品安全到制定危險(xiǎn)化學(xué)品安全法，將原來的《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》上升為法律，危化品安全法中也引入了‘吹哨人’制度，以及現(xiàn)在修訂的安全生產(chǎn)法，也在準(zhǔn)備要規(guī)定這樣的相關(guān)制度，所以總的來看制度的應(yīng)用范圍是在拓寬。”林鴻潮認(rèn)為，食品安全事故和生產(chǎn)安全事故發(fā)生頻率增加，是“吹哨人”制度越來越被重視的直接動(dòng)因。

不過，林鴻潮也提到，還有一個(gè)最根本因素是這些領(lǐng)域通過一般的執(zhí)法檢查，很難發(fā)現(xiàn)違法線索，“別的領(lǐng)域，可能事故也經(jīng)常發(fā)生，但通過執(zhí)法檢查是能夠發(fā)現(xiàn)的。而有些領(lǐng)域如果不是內(nèi)部人，派執(zhí)法人員24小時(shí)監(jiān)管生產(chǎn)活動(dòng)看不出來也看不懂究竟存在哪些違規(guī)行為，所以只能鼓勵(lì)內(nèi)部人員舉報(bào)。比如最典型的像危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，危化品的工藝種類非常多，每一種都不一樣，它的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)非常復(fù)雜，沒有一個(gè)監(jiān)管人員能夠懂得那么全面、深入”。

在王宏偉看來，“吹哨人”作用的發(fā)揮是很不易的，需要制定一些配套制度規(guī)則。

“比如，人必須是誠(chéng)信的，通過正式的渠道進(jìn)行舉報(bào)。同時(shí)這個(gè)制度也會(huì)有規(guī)則方面的設(shè)計(jì)，保護(hù)‘吹哨人’。相關(guān)監(jiān)察部門得到相關(guān)消息之后，會(huì)對(duì)舉報(bào)的事項(xiàng)進(jìn)行非常認(rèn)真負(fù)責(zé)的調(diào)查并作出處理。制度安排下，那個(gè)人的角色才能被稱作‘吹哨人’。”王宏偉說。

健全完善保護(hù)體系

不斷增強(qiáng)舉報(bào)動(dòng)力

據(jù)《法治日?qǐng)?bào)》記者了解，此前安全生產(chǎn)領(lǐng)域已建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，2018年1月，原安全監(jiān)管總局與財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《安全生產(chǎn)領(lǐng)域舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，其適用于所有重大事故隱患和安全生產(chǎn)違法行為的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。

但獎(jiǎng)勵(lì)辦法未區(qū)分一般群眾舉報(bào)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員舉報(bào)，實(shí)行統(tǒng)一的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位內(nèi)部從業(yè)人員也未規(guī)定區(qū)別于一般舉報(bào)人的保護(hù)機(jī)制。

此次的《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報(bào)處理規(guī)定》則適用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員對(duì)其所在單位的重大事故隱患、安全生產(chǎn)違法行為的舉報(bào)及處理。也就是說，《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報(bào)處理規(guī)定》著重在“吹哨人”的舉報(bào)及保護(hù)。

“與一般舉報(bào)相比，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員的舉報(bào)具有信息詳實(shí)準(zhǔn)確、可信度高等特點(diǎn)，能夠幫助監(jiān)管部門及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法行為，精準(zhǔn)開展執(zhí)法活動(dòng)。”應(yīng)急管理部的起草說明稱。

同時(shí)，應(yīng)急管理部在《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報(bào)處理規(guī)定》的起草說明中稱，這類舉報(bào)也存在舉報(bào)人容易遭受打擊報(bào)復(fù)、舉報(bào)風(fēng)險(xiǎn)較高等問題。“因此，只有對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員給予重獎(jiǎng)，并嚴(yán)格維護(hù)其合法權(quán)益，才能保護(hù)舉報(bào)者的積極性，倒逼生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位提高安全生產(chǎn)水平”。

“一般的障礙都來自企業(yè)的內(nèi)部。比如說，如果‘吹哨人’對(duì)自己內(nèi)部組織的一些風(fēng)險(xiǎn)隱患集中舉報(bào)，那么有可能會(huì)遭到打擊報(bào)復(fù)或者遭受一些不公正的待遇。”王宏偉說，“吹哨人”制度要想真正起到作用，還有來自于“吹哨人”本身的障礙，“吹哨人”必須是一個(gè)非常有責(zé)任感的員工，并且還要具備專業(yè)技術(shù)知識(shí)，能夠在第一時(shí)間找到正確的問題，然后通過正確的渠道舉報(bào)相關(guān)信息。

對(duì)此，林鴻潮認(rèn)為，“吹哨人”制度在發(fā)揮作用尤其是防范遏制重特大事故的過程中，由于保護(hù)體系尚未健全，所以“吹哨人”在履行“吹哨權(quán)”時(shí)還存在障礙。

“因?yàn)樽鳛槠髽I(yè)的內(nèi)部人員，從雇傭和被雇傭關(guān)系來講，舉報(bào)人其實(shí)是在一定意義上違反了雇傭倫理，這個(gè)時(shí)候舉報(bào)人肯定冒了很大的風(fēng)險(xiǎn)，給予他獎(jiǎng)勵(lì)當(dāng)然有激勵(lì)作用，但是更注重的應(yīng)該是對(duì)其的保護(hù)。目前，雖然我們也規(guī)定了一些保護(hù)措施，但是還不夠嚴(yán)密。”林鴻潮舉例說，礦山、危化品行業(yè)很多安全問題的發(fā)生比較復(fù)雜，已經(jīng)不是我們想象當(dāng)中的那種比較原始的形態(tài)了，現(xiàn)在的形態(tài)是比較隱蔽的。

“比如發(fā)現(xiàn)安全隱患了，企業(yè)負(fù)責(zé)人不是不整改，是沒有重視到相應(yīng)的程度，不真正落實(shí)整改措施，不把整改作為中心工作、重點(diǎn)工作去推動(dòng)，可能直到后來釀成了事故。這時(shí)候內(nèi)部人怎么去舉報(bào)呢？舉報(bào)故意偽造作業(yè)嗎？舉報(bào)沒有及時(shí)去處理消除隱患嗎？相關(guān)責(zé)任人也有安排也有布置，只不過沒有作為一個(gè)中心工作迅速處理而已。”林鴻潮分析說，“隨著形勢(shì)越來越隱晦和模糊，內(nèi)部人要去舉報(bào)，他自己可能都很難判斷。”

暢通舉報(bào)監(jiān)督渠道

保障條款落到實(shí)處

正所謂“徒法不足以自行”。

暢通內(nèi)部舉報(bào)人的監(jiān)督渠道，還得保證相關(guān)條款落到實(shí)處。畢竟，從過去的相關(guān)報(bào)道看，盡管有法律約束，舉報(bào)人遭打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)象還是屢見不鮮。有的舉報(bào)人剛舉報(bào)完，馬上就收到了威脅的短信電話。

在業(yè)內(nèi)人士看來，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的安全問題，比如煤礦的安全隱患，牽系利益重大，這也意味著，相對(duì)于普通的公眾舉報(bào)，“吹哨人”風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)更高，遭打擊報(bào)復(fù)的力度可能也更大。對(duì)他們來說，站出來吹響哨聲，安全無虞的舉報(bào)環(huán)境可能比豐厚的獎(jiǎng)勵(lì)更具備驅(qū)動(dòng)力。

安全生產(chǎn)領(lǐng)域“吹哨人”制度的建立，是一個(gè)良好的開始，而擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督，讓內(nèi)部舉報(bào)人機(jī)制的效能最大化，就得保護(hù)好“吹哨人”，免除他們的后顧之憂。

《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員安全生產(chǎn)舉報(bào)處理規(guī)定》指出，建立三重保護(hù)機(jī)制，一是嚴(yán)格保護(hù)舉報(bào)人信息，二是嚴(yán)格依法處理打擊報(bào)復(fù)行為，三是建立回訪制度。

在林鴻潮看來，“吹哨人”制度作用的發(fā)揮還需要一個(gè)過程，而要想充分發(fā)揮“吹哨人”作用，他認(rèn)為還有兩個(gè)方面的工作要做：

一是對(duì)“吹哨人”的保護(hù)力度要加大，要有比較嚴(yán)密的保護(hù)體系；二是樹立一些典型，例如有效利用“吹哨人”提供的線索，有力懲治安全生產(chǎn)當(dāng)中的違法行為，通過樹立這種典型，讓人知道“吹哨人”這么做確實(shí)是有意義的、有力度的。

王宏偉則建議，要建立相關(guān)制度，對(duì)“吹哨人”后續(xù)的責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。比如說，舉報(bào)錯(cuò)了，報(bào)了假警或者是虛警，應(yīng)該給舉報(bào)人一定的寬容和保護(hù)。同時(shí)，僅有保護(hù)措施還不夠，還要有一定的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)他去舉報(bào)，“對(duì)舉報(bào)人的身份等其他的相關(guān)信息，應(yīng)該給予有力的法律保護(hù)”。

同時(shí)，王宏偉提到了“吹哨人”素養(yǎng)問題，“要成為一個(gè)‘吹哨人’，首先必須要有很高的素質(zhì)、有很強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)；第二必須要有一定的專業(yè)知識(shí)，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，如果未能發(fā)現(xiàn)正確的問題，那么他舉報(bào)的問題有可能是無效的”。

“同時(shí)在這個(gè)過程中，也要對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行一定的約束，防止為了得到獎(jiǎng)金、物質(zhì)上的鼓勵(lì)，去惡意舉報(bào)。相關(guān)部門包括應(yīng)急管理部門，在安全生產(chǎn)監(jiān)察的過程當(dāng)中，也要對(duì)員工進(jìn)行培訓(xùn)。”王宏偉說。