中國的新型政黨制度，就是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。人民政協作為實行新型政黨制度的重要政治形式和組織形式，是政協性質定位的重要內容。這個內容體現在政協章程關于政協性質的表述中，即人民政協“是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”。其具體體現主要在中國共產黨領導的多黨合作與政治協商兩個方面。

習近平總書記在中央政協工作會議上的重要講話中指出：“要發揮人民政協作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用，對各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議作出機制性安排。”這是習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想的一個重要論斷，也是新型政黨制度的重要內容。要深入理解把握貫徹這個論斷，不僅要在實踐上為民主黨派和無黨派人士更好在政協發揮作用創造條件，而且要在理論上進一步厘清人民政協與新型政黨制度的關系。

■ 人民政協作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式的含義及其與政協性質定位的關系

中國的新型政黨制度，就是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度。人民政協作為實行新型政黨制度的重要政治形式和組織形式，是政協性質定位的重要內容。這個內容體現在政協章程關于政協性質的表述中，即人民政協“是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”。其具體體現主要在中國共產黨領導的多黨合作與政治協商兩個方面。

人民政協是實現中國共產黨領導的多黨合作的重要場所。人民政協作為實行新型政黨制度的重要組織形式，就是指在人民政協的組織構成上要體現多黨合作，中國共產黨和各民主黨派都參加政協，而且為了更廣泛團結發揮民主黨派成員和無黨派人士的作用，還要保證在政協組織中民主黨派、無黨派人士等黨外代表人士占有較大比例，換屆時委員不少于60%，常委不少于65%；政協領導班子中副主席不少于50%（不包括民族自治地方）；在政協的協調辦事機構秘書長會議以及基礎性工作機構各專門委員會中，也要有民主黨派成員參加。在人民政協的多黨合作中實現中國共產黨的領導，不是靠在人數上占多數，而是靠在政協貫徹實行黨的正確的路線方針政策，靠在政協組織中設立中共政協黨組發揮在政協工作中把方向、管大局、保落實的領導作用，靠發揮中共黨員委員的先鋒模范作用，通過開展同民主黨派和無黨派人士的有效民主協商和思想政治引領等去實現。

人民政協是各民主黨派和無黨派人士參與國事、協商議政的重要平臺。人民政協作為實行新型政黨制度的重要政治形式，就是指人民政協在政治上要貫徹中國共產黨同各民主黨派和無黨派人士“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，尊重和保障各民主黨派和無黨派人士通過政協的渠道在國家政治生活中發表意見、提出建議的權利。民主黨派在政協可以參加中國共產黨領導的政治協商、開展民主監督、參政議政，政協要對各民主黨派以本黨派名義提出提案、提交大會發言、反映社情民意信息等作出機制性安排。民主黨派在政協還可以聯合專門委員會開展調查研究，參與視察考察和各種協商活動，在政協發揮中國共產黨領導下參與國家治理的參政黨作用。

講到政協作為多黨合作和政治協商的機構中的“政治協商”有一點需要注意，不能把這里講的“政治協商”等同于人民政協三項主要職能中一項職能的政治協商。作為政協履行職能之一的政治協商，是包括中國共產黨在內的政協各參加單位和政協委員都要履行的職能，這一職能有區別于民主監督和參政議政職能的特定內涵。而政協作為多黨合作和政治協商的機構中講的“政治協商”，是指我國新型政黨制度所擁有的獨特方式和運行機制。根據2005年《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，構成這一制度重要組成部分的政治協商，是中國共產黨提高執政能力的重要途徑，其主要有兩種基本方式：一種是中國共產黨同各民主黨派的政治協商；一種是中國共產黨在人民政協同各民主黨派和各界代表人士的協商。其中在政協的協商包含在政協開展的各種協商活動，不僅指各黨派團體和各族各界人士在政協履行政治協商職能，還包括通過提出意見、批評、建議進行的協商式監督，通過開展調查研究、反映社情民意信息、進行協商討論的參政議政，以及通過學習座談、談心談話、溝通思想等進行的凝聚共識活動。人民政協要通過充分協商等有效工作，積極宣傳貫徹中國共產黨的方針政策，用黨的創新理論團結教育引領各黨派團體和各族各界代表人士，努力把黨的主張轉化為各黨派團體和各族各界的共識，實現中國共產黨對各方面的領導。政治協商是實現中國共產黨領導和多黨合作的重要方式與運行機制。

講到政協的政治協商還有一個問題需要注意，就是如何理解其中講的“政治”的含義？筆者以為，對政協作為多黨合作和政治協商的機構，包括政協叫中國人民政治協商會議，以及履行政治協商、參政議政職能中講的“政治”，應當主要從政協的性質上去理解，而不能僅從協商內容的具體屬性上去理解。政協作為統一戰線組織是政治共同體，參加政協的統一戰線各方面的關系是政治關系，政協作為國家治理體系重要組成部分的專門協商機構也是政治機關，在政協進行的協商就帶有政治性。至于協商的具體內容，則從政協章程到中共中央和全國政協的各種有關文件歷來都是清楚的，不僅有政治方面的內容，也有包括經濟文化社會等其他各方面的內容。因此，只要經過一定程序拿到政協中來協商，不論是國家大政方針、地方重要舉措，還是群眾關心的重要問題，只要協商的是關系國計民生的公事而不是個人的私事，就都屬于政治協商。當然，現在不少地方政協特別是市縣政協推動工作向基層延伸，與基層協商相銜接為群眾排憂解難，這不是在政協的協商，實際屬于基層社會治理的范疇，就可以不一定叫政治協商。

■ 人民政協作為多黨合作和政治協商的機構同作為統一戰線組織和專門協商機構及人民政協制度的關系

從與統一戰線組織的關系看。人民政協作為統一戰線組織不是一般的統一戰線組織，而是囊括了各黨派、各團體、各民族、各階層以及各界人士的最廣泛的愛國統一戰線組織。人民政協作為多黨合作和政治協商的機構，是這個最廣泛統一戰線組織中涉及政黨合作一個方面的內容，但它又不是普通意義上的內容，而是在整個統一戰線中具有基礎性的、特殊重要意義的內容。

為什么說政黨合作在統一戰線中具有基礎性的、特殊重要的意義？因為現代政治是政黨政治，現代國家各階級、各種政治力量主要是通過建立政黨及政黨活動來實現其政綱和政治主張的，政黨是現代政治得以展開的核心要素，因而在中國革命中作為各階級聯合的統一戰線首先是政黨的聯合，在這中間貫穿著政黨的聯合與斗爭、合作與分裂。大革命時期，中國共產黨最早提出建立的民主聯合戰線，主要是與國民黨合作；這個聯合戰線的失敗，也是因為國民黨內反動集團蓄意與共產黨分裂。抗日戰爭時期，中國共產黨倡導建立的抗日民族統一戰線，也是以國共合作為基礎，并貫穿著中國共產黨團結民主黨派與國民黨的又聯合又斗爭。最終國共雙方力量的消長變化，決定了中國政局的發展演變，決定了由人民民主統一戰線發展到人民民主專政的新中國的誕生。因此，1949年人民政協的成立標志著人民民主統一戰線在組織上完全形成，也標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的正式確立。

人民政協作為人民民主統一戰線組織成立時，也是以各黨派團體為基礎組成。代行人大職權的中國人民政治協商會議第一屆全體會議由包括區域和軍隊五個方面的45個參加單位組成，排在前面首要位置的是黨派代表；而且由全體會議選舉產生的具有統一戰線組織性質的政協全國委員會，就主要由黨派團體和特邀人士組成。對于為什么作為統一戰線組織的人民政協要以黨派團體為基礎組成，周恩來在籌備成立新政協時還曾作出過解釋。他指出：“統一戰線的構成是集體的不是個人的”“每個單位總是一個團體”“個人參加只有特邀”。到1954年人大即將召開，毛澤東在關于人大召開后政協性質和任務的座談討論講話中又明確指出，政協“是黨派性的，它的成員主要是黨派、團體推出的代表”。當年政協通過的第一部政協章程因而也規定，人民政協“以各民主黨派、各人民團體為基礎組成”。二屆全國政協在結束代行人大職權而作為統一戰線組織繼續存在后，不僅代表區域、軍隊的參加單位退出了政協，而且一屆政協時曾作為一個參加單位加入政協的“自由職業者”，也由于不屬于黨派團體而被取消。后來進入改革開放新時期，因為建設社會主義現代化和促進祖國統一、民族復興的需要，我國統一戰線由四個階級的聯盟發展成為包括廣大勞動者、建設者和愛國者的最廣泛的愛國統一戰線，大批沒有組織依托的各界代表人士參加到政協中來，才形成今天人民政協由界別構成、包括各黨派團體和各族各界人士的34個界別的新格局，但中共和八個民主黨派在34個界別中仍然是排在前列的重要參加單位。所以，政黨間的團結合作在統一戰線中始終具有特殊重要的地位。正因為如此，在人民政協成立初期，毛澤東、周恩來常常把政協這個統一戰線組織，稱為“各黨派的協商機關”“各黨派統一合作的組織”。可以說，進入新時期政協章程修改之所以在政協性質的表述中，在人民政協“是中國人民愛國統一戰線的組織”后又加上“是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”，不僅是因為適應推進政治體制改革、發展社會主義民主政治的要求，中共中央把中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度確立為我國的一項基本政治制度并建議將其寫入了憲法，與此相銜接政協章程需要相應作出修改；而且也是因為，多黨合作和政治協商在人民政協這個有著廣泛代表性的統一戰線組織中，具有特殊重要的地位和作用，為此才需要特別提出來加以表明。

從與專門協商機構及人民政協制度的關系看。政黨制度是現代民主政治的重要實現形式。中國共產黨和各民主黨派在爭取民族獨立、人民解放和實現國家富強的共同奮斗進程中，形成了通力合作、團結和諧的新型政黨關系，中國的新型政黨制度是統一戰線與人民民主的有機結合。從統一戰線看，它強調了共產黨領導、多黨派合作，中國共產黨同各民主黨派是親密合作的友黨關系；從民主方面看，它強調了共產黨執政、多黨派參政，各民主黨派不是在野黨和反對黨，而是參政黨。中國各政黨活動的目的不是相互牽制，而是共謀國家發展，實現民族復興，共同建設中國特色的社會主義。這就決定了我國各黨派的活動不是像西方政黨那樣主要在競選和相互掣肘，而是在中國共產黨的領導下廣泛開展合作與政治協商。在我國，國家事務中的重要問題需要經過協商成熟而后決定，各政黨之間的關系需要通過協商來協調處理，中國共產黨的領導也要通過充分協商來實現。因此，中國的新型政黨制度不像西方政黨制度那樣是建立在競選制度基礎上的，而是體現了合作、參與、協商的基本精神，是社會主義協商民主的重要制度載體。人民政協作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，也因而能夠綜合承載政協的性質定位，包括承載政協作為多黨合作和政治協商機構的性質定位，在協商中促進廣泛團結、推進多黨合作、實踐人民民主；發揮人民政協作為專門協商機構的作用，也要求發揮人民政協作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用。

同時，由于政黨制度是國家政治制度的重要組成部分，隨著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度被確立為我國的一項基本政治制度，特別是中共十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，在關于“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度”的內容中，不僅強調要“加強中國特色社會主義政黨制度建設”，而且提出要“發揮人民政協作為政治組織和民主形式的效能”“完善人民政協專門協商機構制度”。中共十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》，又在闡述堅持和完善這一制度的內容中，在強調完善民主黨派中央“直接向中共中央提出建議等制度”的同時，提出“加強人民政協專門協商機構制度建設”。這就進一步明確了人民政協作為專門協商機構是具有中國特色的制度安排，人民政協制度是我國多黨合作和政治協商制度的重要內容。

■ 人民政協實行的多黨合作和政治協商的特點

中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度作為新型政黨制度具有豐富的內涵，其中既有中國共產黨同各民主黨派和無黨派人士之間直接進行合作與政治協商，開展政黨協商的內容；還有各民主黨派成員和無黨派人士參加國家政權，在人大、政府和司法機關中發揮作用。發揮人民政協作為實行新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用，既不同于政黨協商，也不同于民主黨派成員和無黨派人士在人大、政府和司法機關中發揮作用，有其鮮明的特點和不可替代的作用，主要體現在三個方面：

一、 它是有國家政治制度保障、機構依托的多黨合作與政治協商。在我國，統一戰線組織除了政協還有很多，如有聯系非公經濟人士的工商聯，聯系歸僑、僑眷的僑聯，聯系臺灣同胞的臺聯，聯系留學人員的歐美同學會，聯系贊成祖國統一各界人士的中國和平統一促進會，包括在政府中設立的參事室、文史館等，都是具有統一戰線性質的組織，但它們都不是各黨派聯合的組織。民主黨派成員和無黨派人士參加人大、政府和司法機關，也主要是以人民代表和國家公務人員的身份發揮作用，不能說這些國家機關是多黨合作的機構。在我國，以政黨身份參加的涉及各黨派團體聯合的統一戰線組織只有一個，就是政協。人民政協是我國政治體制、國家治理體系中唯一有國家政治制度保障的多黨合作和政治協商的機構。

明確人民政協是制度性安排的多黨合作和政治協商的機構，表明了在我國國家治理體系中，政協與人大、政府、司法機關根本不同于西方多黨制兩院制下三權鼎立、互相制衡的關系，而是在中國共產黨集中統一領導下各黨派團體和各族各界人士通過民主協商在國家政治生活中發揮作用的重要渠道。同時，作為多黨合作和政治協商的機構，政協對于實行我國新型政黨制度還有四個方面不可替代的作用：一是在政協貫徹“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”的方針，促進參加政協的各黨派和無黨派人士的團結合作；二是在政協像周恩來所說的“協商和處理政協內部和黨派團體之間的合作問題”，促進統一戰線關系的和諧；三是在政協組織各黨派團體和各界人士開展學習、自我教育、互相交流、共同提高，鞏固團結奮斗的共同思想政治基礎；四是在政協各民主黨派可通過以黨派名義作大會發言等形式，發表代表本黨派的意見和主張。

二、 從參加人員范圍看，人民政協的多黨合作與政治協商具有廣覆蓋、多層次的特點。政黨協商主要是在中國共產黨與八個民主黨派、工商聯及無黨派人士之間進行合作與政治協商。而在政協，從發揮民主黨派和無黨派人士的作用看，各民主黨派、無黨派人士都是政協的重要參加單位，各民主黨派、無黨派人士在政協可以作為獨立的界別進行履行政協職能活動，各民主黨派可以本黨派的名義發表意見、提出建議；同時，各黨派成員還廣泛地參加到政協其他界別中，可以委員個人身份，包括以非黨派的其他界別的代表身份協商議政。

從合作與協商的層次看，在政協開展的多黨合作和政治協商可以分為兩個方面：一個是以政協為平臺，邀請黨和國家領導同志及相關部門負責人參加，各民主黨派和無黨派人士參與國事、協商議政，在國家政治生活中發揮作用的合作與協商；一個是在政協內部，各黨派和無黨派人士之間實行的合作與協商。這兩個方面都具有多層次的特點。在第一個方面，既有最高層次的政協全體會議，黨和國家領導同志及相關部門負責人應邀出席，所有政協委員列席人大會議聽取并討論政府工作報告、“兩高”報告和其他重要事務，特別是在會議期間所有中共中央政治局常委都參加政協的聯組會，并且每年都會注意選擇到一些民主黨派界別看望委員、共商國是；又有較高層次的專題議政性常委會會議和專題協商會，可請有關的黨和國家領導同志及相關部門負責人參加進行協商；還有根據議題相關專門委員會可以聯合民主黨派中央、全國工商聯共同承辦的雙周協商座談會、遠程協商會，以及有關民主黨派成員可以參與進行的提案辦理協商、專家協商會、界別協商、對口協商等，可請相關部門負責人參加進行協商。在政協內部，也既有高層次的，有各黨派、工商聯領導人參加的政協主席會議層面的合作與協商；又有基礎工作層面的，在各專門委員會中有相關民主黨派成員和無黨派人士參加的合作與協商；還有在工作協調辦事層面的，有各民主黨派、工商聯負責人參加的秘書長會議中的合作與協商。

三、 從協商內容和形式看，人民政協的協商具有廣泛、經常、多樣性的特點。比較而言，政黨協商主要是高層次、小范圍的，而各黨派團體和各族各界人士在政協的協商內容則更加廣泛，既可以是國家大政方針、重要決策部署和地方的重要舉措，也可以是經濟、政治、文化、社會、生態文明建設及群眾關心的重要問題，還包括促進政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系和諧，對各黨派參加政協工作的共同性事務進行協商等。

從協商形式看，政協的協商豐富多樣、更加經常，除了有定期和不定期的各種會議協商形式，還有可以廣泛經常開展的提案、視察、調研、反映社情民意信息以及網絡議政等多種多樣的履職形式。

（作者系中國人民政協理論研究會副會長，習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想北京研究基地特約研究員）