第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，生活在農(nóng)村的60歲及以上人口有1.2億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.81%。根據(jù)第五次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)村老年人在年齡結(jié)構(gòu)、空巢率、健康狀況、經(jīng)濟(jì)收入水平和養(yǎng)老服務(wù)費(fèi)用承受能力等方面，均與城鎮(zhèn)存在較大差距，其面臨的養(yǎng)老形勢(shì)更緊迫、問題更突出。

1. 2億農(nóng)村老年人，誰來養(yǎng)？在哪兒養(yǎng)？如何養(yǎng)？日前，民政部聯(lián)合21個(gè)部門出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），從完善縣鄉(xiāng)村三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，到互助養(yǎng)老因地制宜持續(xù)推進(jìn)，作出的總體性、系統(tǒng)性部署為解決農(nóng)村老人養(yǎng)老問題錨定方向，在養(yǎng)老照護(hù)、養(yǎng)老保障、健康支撐等各方面指明了路徑。

養(yǎng)老服務(wù)送上門

頤養(yǎng)天年不離村

“年紀(jì)大了，曾經(jīng)一個(gè)人照顧老伴很困難，如今有鄰里互助員的幫助，肩上的擔(dān)子輕松多了。”在云南省永仁縣猛虎鄉(xiāng)格租村，村民李新玉的丈夫癱瘓?jiān)诖惨延?2年。得益于永仁縣推出的農(nóng)村居家養(yǎng)老“幸福里”模式，老人每年出資600元，鄰里互助員根據(jù)照護(hù)需求，每月到她家3次，提供喂飯、擦藥、清洗衣服被褥等居家養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)，極大減輕了老兩口的生活負(fù)擔(dān)。

像這樣以家庭為圓心、社區(qū)為半徑的鄉(xiāng)村居家養(yǎng)老模式，正在全國(guó)各地進(jìn)行著探索實(shí)踐。采訪中，記者了解到，浙江仙居縣以資金補(bǔ)助的形式，委托村內(nèi)具備一定條件的村民提供共享就餐服務(wù)，同時(shí)鼓勵(lì)民宿創(chuàng)收經(jīng)濟(jì)反哺村里老年人助餐，目前已開設(shè)12家“老省心共享小廚”，有18家民宿為老人提供助餐服務(wù)；在寧夏回族自治區(qū)中衛(wèi)市海原縣海城街道建設(shè)社區(qū)，盤活了社區(qū)、社工組織、志愿服務(wù)隊(duì)和慈善公益資源，聚焦轄區(qū)孤寡老人開展探訪慰問，將助潔、助醫(yī)、助餐服務(wù)送上門……

“當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村家庭已經(jīng)并正在發(fā)生深刻變化，呈現(xiàn)出規(guī)模小型化、居住分散化、贍養(yǎng)功能弱化等趨勢(shì)。此外，受農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與服務(wù)覆蓋不足、老人故土難離情結(jié)等現(xiàn)實(shí)因素影響，單純依靠家庭養(yǎng)老或機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，難以完全保障農(nóng)村老年人生活。”中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部教授李志明表示，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村相銜接的三級(jí)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，圍繞老年人周邊建設(shè)施、促服務(wù)，《意見》為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村老人就近就地養(yǎng)老指明了方向，通過提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的可及性，發(fā)揮“近鄰”和“熟人”優(yōu)勢(shì)，力爭(zhēng)不出村、不離鄉(xiāng)解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，“既是低成本應(yīng)對(duì)老齡化的根本出路，也是整合各類養(yǎng)老資源的有效途徑”。

面對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老資金、人才、服務(wù)薄弱的痛點(diǎn)，《意見》提供了一個(gè)解決思路，就是調(diào)動(dòng)農(nóng)村有生力量，而身體健朗的農(nóng)村低齡老人，正是亟待激活的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)生動(dòng)力。

“要改變‘老年人是贍養(yǎng)對(duì)象、社會(huì)的負(fù)擔(dān)’這種舊有觀念。”在全國(guó)政協(xié)委員、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)魯曉明看來，很多老年人有意愿發(fā)揮余熱，要為他們有效地參與社會(huì)服務(wù)提供渠道。除了低齡老人照顧高齡老人的模式，一些地方將“老有所依”與“老有所為”相結(jié)合，既幫助老人實(shí)現(xiàn)家門口就業(yè)，也能就地消化、緩解養(yǎng)老困境。

在浙江泰順縣，村（社區(qū)）居家養(yǎng)老中心引入來料加工等輕便項(xiàng)目，村里老人在享受生活服務(wù)的同時(shí)，日常做些手工活，一個(gè)月能賺三四百元“零用錢”，扣除中心每月配餐費(fèi)用后，還能小有盈余。此外，泰順縣還倡導(dǎo)在30個(gè)村（社區(qū)）居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心開辟“紅色菜園”，為老人提供勞作場(chǎng)地，其種植的農(nóng)副產(chǎn)品可通過食堂直供、愛心訂購(gòu)等方式實(shí)現(xiàn)增收。“勞養(yǎng)結(jié)合”新模式，給農(nóng)村老人帶來就業(yè)崗位、增加個(gè)人收入，也讓他們找到了老有所為的價(jià)值。

“增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力，關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)農(nóng)民、村集體等多層級(jí)的主體力量，激發(fā)其發(fā)展自主性。”李志明認(rèn)為，引導(dǎo)各方主體積極參與、分?jǐn)傓r(nóng)村養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，打造多元化、多層次、多渠道的養(yǎng)老服務(wù)體系，一定程度上有助于滿足老年人獲得低成本服務(wù)和集體化生活的需求，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

兜底農(nóng)村特困老人

養(yǎng)老服務(wù)有保障

在四川省中江縣南華鎮(zhèn)蘇壩村，特困失能老人集中供養(yǎng)基地依山傍水、交通便利，配置有閱覽室、棋牌室、健身器材等設(shè)施，現(xiàn)有床位180張，已入住特困失能老人近160人。

2021年，中江縣民政局采取政府購(gòu)買服務(wù)方式，公開招標(biāo)引進(jìn)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)組織，將中江縣社會(huì)救助福利中心打造成中江縣特困失能老人集中供養(yǎng)基地，實(shí)行“公建民營(yíng)”管理，為縣域特困供養(yǎng)人員、農(nóng)村特困失能老人和計(jì)劃生育特殊家庭老人提供專業(yè)照護(hù)服務(wù)。

“目前，全縣照護(hù)特困供養(yǎng)對(duì)象和社會(huì)老人近2000人，配套資金缺口巨大。”該基地負(fù)責(zé)人表示。

社會(huì)養(yǎng)老難點(diǎn)在農(nóng)村，農(nóng)村養(yǎng)老痛點(diǎn)在特困老人。據(jù)民政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)等部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前有4000萬名失能、半失能老年人，普遍面臨經(jīng)濟(jì)困難、醫(yī)療保障不足、生活照料缺失、精神慰藉缺乏等問題。為此《意見》提出，到2025年，每個(gè)縣（市、區(qū)、旗）至少有1所以失能照護(hù)為主的縣級(jí)特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為滿足剛性養(yǎng)老需求提供兜底保障。

“集中供養(yǎng)的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，能夠直接增加對(duì)特困老人的養(yǎng)老服務(wù)供給，為其提供穩(wěn)定的生活環(huán)境和專業(yè)的護(hù)理服務(wù)。同時(shí)，有助于推動(dòng)落實(shí)專款專用。”給予肯定的同時(shí)，李志明也發(fā)現(xiàn)了落實(shí)過程中面臨的現(xiàn)實(shí)困難，諸如不同特困服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理與服務(wù)水平參差不齊、標(biāo)準(zhǔn)化程度不高等問題依然突出，專業(yè)化、社會(huì)化、數(shù)字化養(yǎng)老服務(wù)能力有待提升。

對(duì)此，他建議構(gòu)建立體化政策體系，突出兜底優(yōu)先，建立專業(yè)評(píng)估小組，主動(dòng)提供針對(duì)性幫扶和關(guān)愛服務(wù)；在特困老人中成立互助促進(jìn)會(huì)，借助老人力量，進(jìn)行自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)，營(yíng)造助人自助的良好氛圍。

特困老人集中供養(yǎng)，既是兜住兜準(zhǔn)兜好基本民生保障底線，也是提升老人幸福感和生活質(zhì)量的重要途徑。拓寬集中供養(yǎng)機(jī)構(gòu)覆蓋面，資金從何而來？

“目前，農(nóng)村大部分地區(qū)無經(jīng)營(yíng)性收入，缺乏具有‘造血’功能的集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目。”云南省政協(xié)委員保春英提出，深度盤活村集體空閑資源，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)整合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織零星分散的要素資源，統(tǒng)一管理運(yùn)營(yíng)，發(fā)展多種產(chǎn)業(yè)；建強(qiáng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心敬老院，配齊基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備和養(yǎng)老服務(wù)人員，兜住五保老人和失能失智、高齡老年人的養(yǎng)老底線。

除了激活資源主動(dòng)“造血生金”，吸納社會(huì)力量進(jìn)行資源統(tǒng)籌也為“應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)”提供了一條可持續(xù)發(fā)展的通路。“單純靠基層政府，財(cái)政力不從心；完全靠家庭，獨(dú)生子女有心無力。”魯曉明建議，建立多元投資機(jī)制，個(gè)人出一點(diǎn)、政府貼一點(diǎn)、集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)助一些，同時(shí)引導(dǎo)企業(yè)等社會(huì)各界捐贈(zèng)支持，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)資金定向補(bǔ)助，形成百川入海的養(yǎng)老資金供給體系。

四川省政協(xié)委員冉茂琴、向忠等人也呼吁，建立健全中央和地方養(yǎng)老服務(wù)財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，統(tǒng)籌福利彩票公益金用于老年人福利，并向農(nóng)村養(yǎng)老傾斜；探索“民辦公助”“公建民營(yíng)”等模式，緩解籌資渠道單一、支付能力偏低等問題。

醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合

養(yǎng)老服務(wù)有質(zhì)量

第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村老年人健康狀況總體水平為83.9%，低于城市老年人的91.64%。《意見》明確提出，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合，提升農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量水平，包括做實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)簽約合作機(jī)制，建立就醫(yī)綠色通道；支持醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)醫(yī)師、鄉(xiāng)村醫(yī)生到村級(jí)鄰里互助點(diǎn)、農(nóng)村幸福院、老年人家庭巡診，上門提供健康監(jiān)測(cè)、醫(yī)療護(hù)理、康復(fù)指導(dǎo)等服務(wù)；實(shí)施基層衛(wèi)生健康人才培養(yǎng)項(xiàng)目，重點(diǎn)提升鄉(xiāng)村醫(yī)生對(duì)主要慢性病的健康管理能力。

“《意見》對(duì)落實(shí)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合提出了三個(gè)具體方向：機(jī)構(gòu)協(xié)作、醫(yī)護(hù)巡診、人才培養(yǎng)。”李志明認(rèn)為，推行醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式，重要且必要。在他看來，老年人是健康中國(guó)建設(shè)的重要群體，無論是家庭、社區(qū)，還是機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)，最終目標(biāo)都是滿足老年人的生活需求，尤其是滿足老年群體對(duì)養(yǎng)老與醫(yī)療的切實(shí)需求。采取醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式，可以提高醫(yī)療養(yǎng)老資源利用率，降低老年人群體在生活中獲取醫(yī)療服務(wù)的難度。

但三個(gè)層面的落實(shí)落地也存在難點(diǎn)。李志明認(rèn)為，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的核心要義是醫(yī)與養(yǎng)相關(guān)資源的有機(jī)整合、高效聯(lián)動(dòng)，但這些資源分散在衛(wèi)健、民政、人社等不同部門，在此情形下，跨部門資源整合存在銜接是否順暢的問題。此外，地緣空間、職業(yè)發(fā)展前景等因素，也削弱了農(nóng)村地區(qū)對(duì)醫(yī)養(yǎng)人才的吸引力。

對(duì)此，李志明建議，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉，充分發(fā)揮城市三甲醫(yī)院在人才、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)上的優(yōu)勢(shì)，通過醫(yī)療下鄉(xiāng)、分級(jí)診療等將三甲醫(yī)院的護(hù)理服務(wù)一體化地延續(xù)到農(nóng)村社區(qū)和家庭。

“同時(shí)，要完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)技能人才的引、育、評(píng)、用、留，填補(bǔ)養(yǎng)老服務(wù)人員空缺。”李志明坦言，智慧養(yǎng)老也是醫(yī)養(yǎng)結(jié)合模式的一種有益補(bǔ)充。比如四川綿竹市在農(nóng)村地區(qū)試點(diǎn)建設(shè)智能服務(wù)平臺(tái)，為農(nóng)村老人普及AI生命預(yù)警手表，24小時(shí)監(jiān)測(cè)血壓、血糖、心率，還具有SOS應(yīng)急呼叫和實(shí)時(shí)對(duì)講功能，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)生實(shí)時(shí)了解手環(huán)主人的身體狀況。

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，‘養(yǎng)’是基礎(chǔ)，‘醫(yī)’是核心。”魯曉明提出，對(duì)農(nóng)村閑置資源進(jìn)行適老化改造，例如將衛(wèi)生所、衛(wèi)生院就地打造為康養(yǎng)中心、照料中心，拓展康復(fù)護(hù)理、醫(yī)養(yǎng)服務(wù)、安寧療護(hù)等功能，在此基礎(chǔ)上形成兼具醫(yī)療與養(yǎng)老雙重功能的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合體。有條件的地方可以建立家庭醫(yī)生、村醫(yī)參與的農(nóng)村健康養(yǎng)老服務(wù)工作制度，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)服務(wù)向農(nóng)村家庭延伸。

（采寫/本報(bào)記者 呂金平 鮑蔓華 韓冬 范文杰 朱潤(rùn)楠；李茜茜 周智對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）