規劃應涉及三大層次

　　樊杰告訴《中國經濟周刊》記者，京津冀協同發展規劃應涉及三個層次的內容，第一個層次主要闡述這個區域和國家的關系。“任何一個區域規劃主要起一個‘承上啟下’的作用。第一個層次就是‘承上’，即國家整體發展規劃中，京津冀區域在全國的一個基本定位。”

　　京津冀的一個最核心的部分就是首都北京，規劃首先應提出怎樣把北京打造成為一個世界級城市，“中國只有一個首都，而北京承擔著引領中國走向世界的重任，不僅參與世界的競爭，還代表著整個中國的利益訴求，為此要協調好各種關系。”

　　而京津冀作為一個區域整體怎么實現一系列目標，也應在規劃中有所體現，“京津冀地區怎么通過自身的創新驅動、一體化區域的協調建設和新型城鎮化的推進，如何發揮京津冀地區在中國北方區域的現代化建設中，起龍頭帶動作用，進而引領中國走向世界。”

　　第二個層次是關于城市之間關系。“要唱好北京和天津的‘雙城計’，京津冀三地之間城市功能如何定位，城市之間如何分工協作，包括創新網絡的打造、未來社會文化網絡的打造和基礎設施公共資源合理配置網絡的打造等。”

　　第三個層次是關于城市和鄉村之間的關系。“京津冀是城市化水平最高的一個區域，最有條件實現城鄉一體化的建設。而城鄉一體化就是把基礎設施、產業和公共服務資源，在區域范圍內能夠合理地進行組織。”

　　“圍繞著這三個方面還有一系列的內容，包括在產業的協同發展、基礎設施的共建共享、環境的整體治理和整個生態環境的共同建設方面，以及海陸如何進行統籌，海域環境倒逼陸地進行治理和產業結構調整等等方面的內容也會有體現。”

　　樊杰表示，國家的規劃是指導性的，至于下一步京津冀三地如何協同發展，有待在規劃頒布之后，再進一步編制其他規劃和條例來體現。

　　任何一部規劃在實施過程中都會經歷不斷地“協調”和“博弈”的一個過程，“通常的做法是地方直接和主管部門進行銜接和協調。比如用地出現問題，肯定是國土資源部出面。主要根據這個問題歸屬哪個行政部門負責，然后跟相應的省市和地市進行協商。”

　　“這種邊制定邊實施的做法，主要原因是我國缺乏區域間的協調機制和法律保障，也說明我國整個規劃的體系是不健全的。”樊杰說。

　　管理機制、組織架構“高配”？

　　不過，一個現實的問題是，京津冀一體化發展協調難度比較大。京津冀地區，一個首都、兩個直轄市、三個行政區。河北省社科院經濟所所長薛維君表示，京津冀關系與珠三角、長三角不同，表面看是京津冀三方的關系，實際上是“三地四方”的關系。

　　“第四方是指能量無限大的中央政府，北京是一身二任，既是一個獨立的直轄市，又是中央所在地，客觀上造成了北京是這一區域的超級存在或超級主體。”薛維君向《中國經濟周刊》表示，地區定位和身份的這種客觀上不平等的區域關系，既模糊了京津冀關系的界限，不知道北京什么時候代表中央，什么時候代表北京市，又阻斷了京津冀三方解決問題的市場通道。“基于此種考慮，需要有一個在力量上超越三方、在目標上超越三方、在動力上超越三方的強大外力，才能夠推動這個問題的解決。”

　　樊杰提出未來京津冀協同發展的管理機制、組織架構“高配”的觀點。“高配”，并不意味著一定要成立一個機構，中央完全可以對京津冀地區的發展形成一個管理辦法，通過人大審批，就具有法律效應了。

　　楊開忠也認為，從政府層面，應當探索建立健全在中央支持下的京津冀或者首都圈的發展委員會。“這個委員會可以根據京津冀之間不同的、需要協同的領域，設立相應的專門委員會或專門工作小組來負責協調，比如交通專門委員會、環境保護專門委員會。”

　　從社會層面，中國人民大學區域與經濟研究所所長孫久文建議，“政府要科學決策、民主決策，要相應地建立起首都圈發展專家咨詢委員會，把對首都圈有長期研究、專業基礎、可持續研究的專家、代表性專家納入首都圈專家委員會中來，讓他們為首都圈的發展、決策出謀劃策。”

　　（李雪、李靜對本文亦有貢獻）

　　京津冀協同發展大事記

　　發起

　　（1986年—2003年）

　　1986年，在時任天津市市長李瑞環的倡導下，環渤海地區15個城市共同發起成立了環渤海地區市長聯席會。

　　全面啟動和實踐

　　（2004年—2009年）

　　2004年2月，國家發改委召集京津冀三省份發改部門在廊坊召開京津冀區域經濟發展戰略研討會，達成“廊坊共識”。

　　2004年6月，環渤海合作機制會議在廊坊舉行。會議草擬了《環渤海區域合作框架協議》。這標志著環渤海地區合作機制已從構想、探索進入到全面啟動和實踐階段。

　　2005年1月，國務院常務會議通過《北京城市總體規劃（2004—2020）》。規劃提出，積極推進環渤海地區的經濟合作與協調發展，加強京津冀地區的協調發展，要基本形成以北京、天津為中心的“兩小時交通圈”。

　　2005年6月，國家發改委在唐山市召開“京津冀區域規劃工作座談會”。

　　2008年2月，“第一次京津冀發改委區域工作聯席會”召開。京津冀發改委共同簽署了《北京市、天津市、河北省發改委建立“促進京津冀都市圈發展協調溝通機制”的意見》。

　　加速推進

　　（2010年至今）

　　2010年10月，河北省政府《關于加快河北省環首都經濟圈產業發展的實施意見》正式出臺，提出了在規劃體系等6個方面啟動與北京的“對接工程”。

　　2011年3月，國家“十二五”規劃綱要發布，提出“打造首都經濟圈”。

　　2011年5月，首屆京津冀區域合作高端會議在河北廊坊召開。

　　2014年1月，北京市《政府工作報告》提出，落實國家區域發展戰略，積極配合編制首都經濟圈發展規劃，抓緊編制空間布局、基礎設施、產業發展和生態保護專項規劃，建立健全區域合作發展協調機制，主動融入京津冀城市群發展。

　　2014年2月，習近平主持召開京津冀三地協同發展座談會上，要求北京、天津、河北三地打破“一畝三分地”的思維定式，強調實現京津冀協同發展是面向未來打造新的首都經濟圈、推進區域發展體制機制創新的需要，是一個重大國家戰略，并要求抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃。

　　2014年3月，國務院總理李克強作政府工作報告，談到2014年重點工作時，提出“加強環渤海及京津冀地區經濟協作”。      

　　（《中國經濟周刊》編輯部綜合整理）

　　各國首都“瘦身辦法”

　　東京

　　先后三次實施“城市副中心”戰略，逐步形成“中心區－副中心－周邊新城－鄰縣中心”的多中心多圈層城市格局。

　　倫敦

　　將政府部門或其下屬機構向小城鎮轉移。大企業總部落戶小城鎮也漸成趨勢。

　　莫斯科

　　2012年11月，俄羅斯總統普京建議，在俄羅斯聯邦憲法法院成功搬遷到圣彼得堡后，再把最高法院等機構也搬遷過去，將圣彼得堡打造成司法之都。

　　柏林

　　德國聯邦最高法院和憲法法院都位于德國西南部的小城卡爾斯魯厄。