京津冀規劃的前世今生

　　中國經濟報告:最近10多年來,北京單中心城市結構及“攤大餅”擴張模式不但未能改變,反而愈演愈烈,那么,京津冀一體化發展規劃卻為何遲遲難以出臺呢?期間經歷了怎樣的嬗變?

　　肖金成:事實上,所謂“京津冀一體化”之說最早出現于1982年。然而,京津冀經濟合作的設想直到2004年才提到國家層面。該年4月份,國家發改委地區經濟司在河北廊坊召開京津冀區域合作會議,三省市發改委的領導及河北省各地級市的領導參加了會議,會后發表了《廊坊共識》,在社會各界產生了很大影響,京津冀經濟合作拉開了序幕。

　　2006年,國家發改委正式啟動京津冀都市圈規劃的編制。當時編制規劃的動員大會是在唐山召開的。之所以選在唐山,是因為歷史上唐山的發展水平和地位均比較高,與京津差距并不是太明顯。后來,由于種種原因,唐山和京津就不在一個層面上了,與兩市規模相比更不可同日而語。

　　那次動員大會提出,用一年時間完成規劃編制。當時規劃范圍是“2+8”。“2”指北京、天津,“8”指河北省除南部的邯鄲、邢臺、衡水外其他8個地級市。

　　當時的背景是,國家“十一五”期間要推動區域規劃的編制,計劃先搞四個試點:京津冀都市圈規劃、長三角城市群規劃、成渝經濟區規劃、東北地區規劃。第一種類型是都市圈,就是以北京、天津為核心,輻射帶動周邊地區的發展;第二種類型是城市群,最初確定的范圍僅包括長三角16個城市;第三種類型是經濟區,包括成渝經濟區和東北地區。

　　四個規劃試點幾乎同時啟動,其中東北地區的規劃于2007年編制完成并獲得批準,長三角城市群規劃和成渝經濟區規劃于2010年獲得國務院批準。而京津冀都市圈規劃直到“十一五”規劃期末也沒有被批準。“十二五”規劃中,京津冀都市圈規劃已不知所蹤,代之以“首都經濟圈”。

　　中國經濟報告:“十二五”關于首都經濟圈是怎么規劃的呢?

　　肖金成:2011年3月,國家“十二五”規劃綱要發布,提出推進京津冀、長江三角洲、珠江三角洲地區區域經濟一體化發展,打造首都經濟圈,重點推進河北沿海地區、江蘇沿海地區、浙江舟山群島新區、海峽西岸經濟區、山東半島藍色經濟區等區域發展,建設海南國際旅游島。

　　京津冀都市圈不提了,轉而提首都經濟圈,但問題又跟著來了,首都經濟圈的范圍有多大?大家又爭論起來。

　　“首都經濟圈”概念提出后,北京首先主導搞相關研究,提出“1+3+6”方案。“1”指北京;“3”指天津武清、薊縣、寶坻三個區縣;“6”指河北的六個地級市,即保定、廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島。

　　這個方案最大的問題是沒有天津。而原來的都市圈規劃是包括天津的。不包括天津,但包括秦皇島,給人以舍近求遠的感覺。因為城市的輻射是由近及遠的。從這里可以看出京津兩市的關系有些微妙。

　　對于新版規劃,河北提出了自己的訴求:秦皇島距離北京290公里,石家莊距離北京也差不多290公里,為什么可以輻射到秦皇島,而輻射不到石家莊?滄州距離北京比秦皇島還近一些,而衡水也不遠,為什么不能規劃進來?

　　說到底,大家對首都經濟圈的范圍是有爭議的。顧名思義,首都經濟圈是根據北京市的輻射范圍確定的,北京市的輻射半徑最多200公里,若超出這個范圍,就不是首都經濟圈了,就是京津冀了。名稱問題也曾引起爭議。

　　中國經濟報告:2014年4月9日,國家發改委通報京津冀區域規劃最新動向,規劃名稱再次改變。從十一五的“京津冀都市圈區域規劃”、十二五的“首都經濟圈發展規劃”,調整為“首都經濟圈一體化發展的相關規劃”。你認為這個名稱準確嗎?

　　肖金成:不管叫什么,關鍵要把規劃編制好,增強規劃的科學性,切實推動京津冀一體化發展。

　　首都經濟圈與環首都圈的耦合與互動

　　中國經濟報告:你對于這個“首都經濟圈一體化發展的相關規劃”有何建議?

　　肖金成:我的核心觀點是,要通過規劃加強首都經濟圈與環首都經濟圈的耦合與互動。

　　首都經濟圈作為一個區域系統,客觀上要求要將各地區的資源配置、產業結構及區域布局作為一個有機的整體來考慮,每個城市的發展計劃必須經過調整與整體規劃協調起來,從而確保區域健康可持續發展。首都經濟圈規劃,不僅要與本區域內已有的規劃實現有效對接,還要站在區域統籌的角度上,因地制宜,綜合考慮,最大限度地發揮首都經濟圈內部各城市的優勢,并實現與周邊地區的協同發展。

　　第一,優化首都經濟圈的空間布局。都市圈形成的本質原因是大都市的輻射與帶動,其原動力是都市本身,其范圍大小,取決于輻射力和帶動力。因此,由內向外,由強到弱。很顯然,其輻射帶動最強的是北京市周邊地區,其次是環首都經濟圈區域,再其次是環首都圈之外的區域,但其輻射帶動力已非常微弱了。

　　當然,城市的輻射并不像水波一樣呈同心圓狀,很可能是沿交通線呈放射狀。但無論如何,其逐漸減弱是客觀規律。北京市的面積1.64萬平方公里,加上環首都圈3.01萬平方公里,共計4.05萬平方公里,比日本東京圈3.7萬平方公里還要大,很顯然,東京的輻射力大于北京的輻射力。因此,北京市周圍河北省各市不能被動地接受輻射,像石家莊、秦皇島、滄州、邯鄲、衡水等作為區域性中心城市,也有自身輻射帶動的區域,也有城市圈。應著力打造各自的城市圈,提高自身的實力和帶動力,不要幻想北京市的輻射和帶動。

　　作為北京市,應擺脫“單中心攤大餅”的發展模式,跳出北京規劃北京,在河北境內打造“反磁力中心”,才能有效疏解北京市的人口壓力、交通壓力和環境壓力,增強輻射力和帶動力。

　　第二,京津冀三省市應共同打造京津冀城市群。未來一個時期是中國城市群形成的關鍵時期。首都圈作為都市圈的特殊形態,并不能突破都市圈的發展規律。從北京市的輻射帶動情況及天津、河北各市的發展狀況來看,正處于成型期向成熟期過渡的階段,即由單向輻射向多向輻射轉型的階段,也就是進入城市群階段。如本區域北京與天津兩大都市各自的輻射范圍已經不清楚了,唐山、保定的輻射范圍已經被北京和天津涵蓋了,這就是原來的“京津唐”突然改稱為“京津冀”的原因所在。就像日本原有京濱、名古屋、阪神三大都市圈,最后耦合為東海道城市群一樣。

　　長三角、珠三角均在打造世界級城市群。從京津冀的區位條件與發展基礎來看,無疑應著力打造世界級城市群,加強各城市的分工協作,形成整體市場競爭力,迅速發展成為具有世界影響的區域。

　　第三,河北省應著力打造“京東”、“京南”新區。河北積極打造環首都綠色經濟圈,應把著力點放在建設京南、京東新區,承接世界產業和東南沿海地區的產業轉移,承接北京市的人口及部分城市功能。其他各縣鎮應積極接受北京市的輻射,與北京市各縣鎮進行對接。

　　第四,加強基礎設施一體化建設,完善京津冀交通體系。共建交通網絡體系應當成為區域一體化的先導和突破口。其重點之一是整合城際公路交通和城市道路交通,積極推進大運量的城際快速軌道交通規劃建設,為核心城市有機疏散和區域重新集中創造條件。在減輕北京中心城區城市道路交通壓力的同時,進一步改善京津冀城際之間的交通聯系。

　　第五,建立生態和水資源補償機制。承德市、張家口市和保定市是京、津的水源地和生態屏障,也是都市圈水土保持和生態建設的重點區域。但張家口、承德兩市經濟欠發達,而且生態環境的治理又是一項投資大、周期長、短期內難以見效的自然環境恢復工程,僅靠其自身的力量難以完成。生態建設屬于典型的公益事業,過去長期存在“少數人投入、多數人受益”,“上游地區投入、中下游地區受益”等不合理現象。需要建立和完善跨地區的生態和水資源補償機制,通過提供強有力的政策支持和穩定的資金渠道,從法律、制度的角度對補償行為予以規范化,從而實現張、承兩市生態與經濟的可持續發展。

　　京津冀的功能定位和產業分工

　　中國經濟報告:你認為,具體而言,應如何明確京津冀三地的功能定位、產業分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系建設等重大問題?

　　肖金成:我認為三地的產業應該對接互補。北京肩負首都功能,除政治、文化、國際交往、科技創新等首都功能外,其余的都可以轉移出去。北京的產業結構要升級,比如說發展現代服務業、金融、商貿、旅游等,工業和物流應該轉移到天津和河北。天津市發展高端制造業、高科技產業、國際航運和國際物流。制造業、能源、原材料、物流業、農產品加工業等應主要在河北發展。

　　比如說北京第二機場。建一個機場,可以吸引大量產業和人口。我認為,航空服務業、制造業、物流業等就應該在河北發展,在北京發展這些產業,只會使環境受到更大影響、交通更加擁堵。把這些放在河北,對北京交通、環境問題的緩解有好處。第二機場的空間布局應該重新考慮。

　　中國經濟報告:三地產業發展鏈條如何配置和銜接為佳?產業如何對接,避免同構性、同質化發展?

　　肖金成:河北產業發展滯后,只能發展鋼鐵、煤炭這種高耗能、高排放產業。如果不發展這些產業,河北能搞什么呢?汽車產業、高科技產業都在京津,現代制造業、石化產業也在京津,在這種情況下,河北的產業結構一定是低端的、高耗能的。京津也有一些類似的產業,比如天津有鋼鐵、石化,北京有石化、水泥,所以,今后一定要做好產業調整。

　　通過產業對接,延伸產業鏈條。比如汽車產業,它的鏈條很長,今后三地可以這樣發展汽車產業:總裝在天津,發動機可能在保定,輪胎可能在衡水的一個鎮,滄州某鎮可以造汽車玻璃??這樣,產業鏈條延長了,周邊經濟就能發展起來。