●困擾制度改革的難題能破解嗎？

　　根本辦法是優化養老保險制度頂層設計

　　強調社會養老保險制度的可靠性，并不意味著我國現行制度沒有缺陷。調研發現，我國社會養老保險制度在已具有普惠性特征的同時，還存在如下問題：一是養老保險制度承擔著超越自身功能的壓力，形成了“養老金水平越來越高—人們期望越來越高—不滿意度越來越高”的怪圈。二是企業職工養老保險制度與機關事業單位退休制度長期雙軌并存的格局，損害了老中青三代人的養老權益公平。三是職工基本養老保險制度仍然處于地區分割狀態，不僅造成各地費率負擔不均與互濟性弱化，而且影響市場經濟公平競爭大局與地區協調發展全局。四是責任不清與責任分擔機制失衡：歷史責任與現實責任、政府責任與市場責任、中央政府責任與地方政府責任仍然缺乏清晰的邊界；企業與政府負擔重、個人負擔輕，中央政府負擔重、地方政府負擔輕。針對這些問題，當前特別需要做好養老保險制度的頂層設計?，F行制度是頂層設計的基礎，不可能推倒重來。應從現實條件出發，突出普惠性、公平性、互濟性與可持續性理念，促使養老保險制度體系優化之后走向成熟、定型。

　　理論上可以將社會養老保險制度改革的總目標確定為：到2020年，建成由職工基本養老保險、公職人員基本養老保險、居民基本養老保險組成的法定養老保險制度體系，輔之以補充養老保險，覆蓋90%以上的城鄉適齡參保人口，為每個退休者提供相對公平、水平適當的養老金。在替代率方面，職工與公職人員的基本養老保險(第一層次)替代率可設定為45%左右，企業年金與職業年金(第二層次)替代率可設定為10%—25%，兩個層次養老金合計替代率達到55%—70%。在基金積累規模方面，應統籌考慮戰略儲備基金與個人賬戶基金積累規模，如果偏重戰略儲備基金積累就應減少個人賬戶基金積累，如果偏重個人賬戶基金積累則應控制戰略儲備基金規模，基金積累總量可以確定為同期GDP的10%—20%。這樣，既能保證滿足未來養老金支付高峰期的資金需要，又可規避基金貶值風險。

　　深化改革具有緊迫性，改革方案應有可操作性。當前，需要打出優化制度安排的組合拳：一是盡快制定職工基本養老保險基金全國統籌方案，在全國實現費率統一、待遇調整公平、經辦統一、信息統一。二是逐步調整籌資責任分擔機制，實現養老保險責任分擔相對均衡。在全國統籌的基礎上，可以考慮將用人單位與參保者個人的實際總繳費率控制在20%，其中個人繳費率為8%，單位繳費率降低至12%；同時明確財政對各類養老保險的固定補貼比例。三是盡快啟動機關事業單位養老保險改革，實現機關事業單位職工繳費參保，并采取與企業職工一樣的待遇調整辦法。四是盡快明確養老保險基金投資政策，包括基金管理層級、投資方式及個人賬戶所有者收益回報率等。

　　需要指出的是，在深化養老保險制度改革時，有兩個時下流行的預期需要調整。一是指望制度優化一蹴而就。這并不現實。養老保險制度建設十分復雜，從現實制度安排到理想制度安排需要相應的過渡方案，需要一個時間過程。二是指望優化制度即可以完全消除養老金差距。這同樣不現實。養老保險待遇高低取決于個人繳費多寡與繳費年限長短，個人繳費額和繳費年限不同，其養老金水平也會有高低之別。養老保險改革的目的，是在實現機會公平、權益公平的條件下，將當前過大的養老金差距控制在合理區間，而不是實行新的平均主義。

　　●社會養老保險制度能解決所有養老問題嗎？

　　老有所養需要一個完整的養老制度體系

　　調研中還發現，人們對養老保險普遍期望過高，幾乎將養老保險制度等同于老有所養的全部制度安排。事實上，養老保險能為老年人提供一定經濟來源，卻無法自動解決老年人所需養老服務等問題。我國作為世界上人口最多、老齡化速度最快、老年人口規模最大、家庭保障功能持續弱化最顯著的國家，更需要建立一個完整的養老制度體系。養老保險與養老服務構成其中兩大支柱。此外，還需要建立老年福利津貼、完善老年優待政策等。完整的老有所養制度體系如下圖所示。

　　當前，養老服務發展滯后已成為老有所養制度體系中的短板，日益嚴重地影響越來越多老年人的生活質量。補上這一短板，必須多管齊下：一是盡快做好統籌規劃，通過對養老服務對象分類、對養老服務需求分層，實現養老服務設施合理布局。二是整合相關資源。打破城鄉分割、官民分辦養老機構的格局，按照城鄉一體、官民融合的思路，最大限度地調動公共資源、社會資源與市場資源，促使養老服務走上社會化發展道路，并防止養老機構建設過度商業化。三是樹立立足社區的發展理念，確保養老服務設施符合國情和老年人居家或就近養老的意愿，多建社區型養老服務連鎖店，少建隔離式的集中養老機構。四是促進社會組織發展，使其成為養老服務生力軍。五是重視養老服務專業人才培養，打造一支數以千萬計的養老服務隊伍。六是在努力維護家庭保障、親鄰互助傳統的同時，培育鼓勵公眾參與養老志愿服務的新型養老文化?？傊?，只有讓養老服務成為與養老保險并重的支柱性制度安排，才能真正實現老有所養的民生目標。

　　(作者為中國人民大學教授)